TEMA 2. LAS FUNCIONES DEL ESTADO

TEMA 2

LAS FUNCIONES DEL ESTADO


2.1. FORMAS DE ESTADO Y DE GOBIERNO, ESTRUCTURA DEL SISTEMA FEDERAL.

Comúnmente suelen confundirse formas de Estado y de gobierno, por eso es necesario diferenciarlas, ya que estos dos términos significan cosas totalmente distintas. La palabra Estado designa a la totalidad de la comunidad política, es decir al conjunto de personas e instituciones que forman la sociedad jurídicamente organizada sobre un territorio determinado; en cambio la palabra gobierno comprende solamente a la organización específica del poder constituido al servicio del Estado.

El gobierno es sólo uno de los elementos constitutivos del Estado. Es el conjunto de órganos directivos del Estado o la institución o conjunto de instituciones por las cuales la sociedad realiza y desarrolla aquellas reglas de conducta necesarias para hacer posible la vida de los hombres en una condición social.

Mientras las formas de Estado se refieren a la manera de ser fundamental de la totalidad del cuerpo social jurídicamente organizado, las formas de gobierno tiene relación con la modalidad adoptada por los órganos directivos que formulan, expresan y realizan la voluntad del Estado.

El Estado es la comunidad política íntegramente considerada, constituyendo la persona colectiva de la sociedad política en la función del Derecho y el sujeto activo de la soberanía. El gobierno, es la organización específica del poder constituido en y por el Estado y al servicio del Estado.


DIFERENCIAS ENTRE FORMAS DE GOBIERNO Y FORMAS DE ESTADO

Esta diferencia radica en que las formas de Estado tienen en consideración la distribución espacial del poder. Tienen en cuenta el territorio Pueden respetarlas o no. Las formas de Gobierno hacen referencia a la distribución funcional del poder. Se crean determinados organismos a los que se les atribuye funciones.
Formas de Estado: Se clasifican en 3 clases: - Estados unitarios
- Estados federales
- Confederación de Estados

Formas de Gobierno: se clasifican distinto. La más clásica es la griega la cual tiene como parámetro si la forma de gobierno respeta o no la ley.

Monarquía: conforme a las leyes ejercido por uno.
Aristocracia: conforme a las leyes ejercido por unos pocos
Democracia: conforme a las leyes ejercido por muchos.

ARISTÓTELES:
Monarquía: conforme al bien común ejercido por uno
Aristocracia: conforme al bien común ejercido por unos pocos
Democracia: conforme al bien común ejercido por muchos


FORMAS PURAS FORMAS IMPURAS

Monarquía Tiranía o Totalitarismo
Aristocracia Oligarquía
Democracia Demagogia

No hay correlato entre formas de gobierno y formas de Estado. Puede haber un Estado unitario gobernado por una democracia (Francia) y, por ello, un Estado unitario no tiene porqué ser monarquía. También pueden haber Estados federales como España con una monarquía y EE.UU. con un régimen presidencialista. Todas las combinaciones son posibles.

La Federación de Estados admite mayor o menor centralización o descentraliza­ción del poder. No hubieron ejemplos de centralización ni descentralización absoluta. Lo que se ve son casos intermedios que se acercan más a uno u otro.

El emperador buscaba la centralización absoluta, pero ésta chocaba con el espa­cio físico: las diferencias geográficas, ya que las distancias eran muy amplias.

Diferencias entre Estados Confederados y Estado Federal

Los diferencia la naturaleza de la norma que los vincula.

Naturaleza de la norma que vincula a los estados es un Pacto o Tratado Internacional .

Cada Estado soberano por medio de un pacto o tratado internacional mantiene un vínculo con los otros Estados soberanos.

Fines de estos pactos: garantizar la protección exterior o bien la paz interior. O sea esta idea de Confederación de Estados tuvo como fines afianzar la nación.

Alcance de las normas: cuando se crea una Confederación de Estados se crean órganos comunes a todos los Estados soberanos, que se limitan a actuar de acuerdo al tratado internacional, el cual fija fines y órganos para la aplicación dentro de cada estado, pero no se extienden a los ciudadanos de los estados.

Derecho de nulificación: cualquiera de estos Estados, por el hecho de ser sobe­rano puede declarar nula una disposición que haya sido dictada por un órgano común confederado.

Derecho de secesión: derecho que se reservan los estados por el hecho de ser so­beranos de retirarse libremente de la Confederación de Estados.

Estado Federal o Federación de Estados

El Estado Federal no se reserva el derecho de nulificación ni el de secesión y esto es lo que lo diferencia de la Confederación la cual necesariamente reserva estos 2 derechos.

Ej. histórico de Confederación de Estados: EE.UU. hasta que no se dictó la Constitución 1776-1787 (Independencia-Constitución).

Naturaleza de la norma que los une:

Constitución Nacional, que es una norma de derecho interno y que hace al ordenamiento jurídico.

Está formada por: Estados, Provincias, Regiones, Departamentos. Se transfiere la soberanía al Estado federal creado y c/u de las provincias mantiene su autonomía, pero no son soberanas (autonomía = facultad de dictar sus propias leyes). En México esta formada por Estado y Municipios.

Derecho nacional o federal: de aplicación en todo el territorio, aún en el de las provincias. Ej. de derecho nacional o federal: Ley Federal de Educación.

También existen derechos o legislaciones provinciales.

Alcance de ambos derechos: se extiende a los Estados o Provincias y a sus ciudadanos. Se aplica a las provincias que crearon esos órganos comunes y a los ciudadanos.

Finalidad: omnicomprensivos: a todos los fines y no a los fines específicos. Abarca toda la gama de funciones delegadas al Estado federal.

Hay poderes delegados por las provincias al Estado federal y hay poderes reservados (son los que no han sido delegados). Hay poderes concurrentes: se han delegado, pero son aquellos en los cuales las provincias tienen facultades legislativas y de ejecución.

En un estado federal no hay derecho de secesión ni de nulificación, por cual las provincias no pueden retirarse del estado nacional, como así tampoco desacatar las leyes nacionales y declararlas nulas, ya que estos son poderes delegados.

Prima en el mundo esta organización de estados federales, esencialmente, en Europa.

2.2. LAS FUNCIONES DEL ESTADO, CRITERIOS FORMAL Y MATERIAL

LAS FUNCIONES DEL ESTADO.

Los fines del Estado constituyen direcciones, metas, propósitos o tendencias de carácter general que se reconocen al Estado para su justificación y que consagran en su legislación.

Las funciones del Estado son los medios o formas diversas que adopta el derecho para realizar los fines del Estado.

El concepto de función, constituye la base de este desarrollo: "La misma etimología de la palabra función determina cumplidamente su concepto: proviene de "Fungere", que significa hacer, cumplir, ejercitar, que a su vez deriva de "Finire", por lo que dentro del campo de las relaciones jurídicas de cualquier clase que ellas sean, la función significará toda actuación por razón del fin jurídico en su doble esfera de privada y pública".

Las funciones del Estado tienen un apoyo lógico y jurídico. Por medio de los fines se reconocen las etapas para alcanzar una meta, por las funciones se consagran procedimientos de la legislación que necesitan para su realización de las tres funciones esenciales del Estado.

La doctrina clásica y la legislación positiva han reconocido tres actividades esenciales del Estado para realizar los fines, resultado del principio lógico-jurídico de la división del trabajo aplicado a la teoría constitucional.

La función legislativa, que es la función encaminada a establecer las normas jurídicas generales. El Estado moderno es el creador del orden jurídico nacional.

La función administrativa, que es la función encaminada a regular la actividad concreta y tutelar del Estado, bajo el orden jurídico. La ley debe ser ejecutada particularizando su aplicación. En sentido moderno el Estado es el promotor del desarrollo económico y social de un país.

La función jurisdiccional, que es la actividad del Estado encaminada a resolver las controversias, estatuir o declarar el derecho. La superioridad del Poder Judicial en la sociedad moderna, lo coloca como el órgano orientador de la vida jurídica nacional.

La actividad del Estado se expresa en nuestra constitución, artículo 49, en las tres funciones clásicas, cuyos respectivos órganos ejercitan partes del poder estatal, que es único, aunque las funciones son múltiples y constituyen la forma de ejercicio de las atribuciones.

La relación entre poder y función debemos pasar al estudio de las funciones del Estado.

En puridad a cada poder debería corresponder una función específica, es decir, al Poder Legislativo le corresponde la función legislativa, al Poder Ejecutivo la función Administrativa, y al Poder Judicial la función jurisdiccional.

Al Poder Administrativo además de la función administrativa, le corresponden otras actividades por ejemplo la facultad reglamentaria, que en un acto de naturaleza legislativa; las controversias en material fiscal, agraria, obrera, que son actos materialmente jurisdiccionales.

El Poder Judicial además de ejercer la función jurisdiccional realiza otros actos no propiamente de esa naturaleza, por ejemplo el nombramiento de su personal que es un acto administrativo.



2.3. LOS ACTOS JURIDICOS DE CADA FUNCION

FUNCIÓN LEGISLATIVA
Desde el punto de vista orgánico la función legislativa es toda actividad que desarrolla el Poder Legislativo. Este criterio es inaceptable porque la partición de poderes tradicional no coincide con la separación de funciones. Así el Poder Legislativo desarrolla función jurisdiccional en el supuesto del juicio político. También desarrolla función administrativa, por ejemplo, cuando nombra o destituye su personal.

Desde el punto de vista formal la función que nos ocupa es el desarrollo del poder estatal manifestado conforme al procedimiento establecido para la sanción de las leyes.

Desde el punto de vista orgánico formal la función legislativa se desarrolla cuando surge a la vida jurídica un acto dictado por el Poder Legislativo de acuerdo al procedimiento establecido para dictar las leyes. Este es uno de los criterios que nuestra Constitución adopta. De acuerdo al mismo cuando nuestro máximo Código dice “ley” lo entiende en un sentido orgánico formal.

Desde el otro criterio reconocido por nuestro derecho la ley tiene fuerza para resistir la derogación de actos administrativos pero, no así para sobrevivir jurídicamente a una norma constitucional contraria y posterior. Su valor surge de la imposibilidad de desaplicarla si no existe previamente una sentencia de la Suprema Corte de Justicia que la declare inconstitucional.
Materialmente la función legislativa es la actividad estatal que crea normas jurídicas generales y abstractas. Este criterio no permite distinguir la función legislativa de la constituyente y administrativa porque éstas, también, producen actos regla cuando sancionan la Constitución y los reglamentos

FUNCIÓN ADMINISTRATIVA
La función Administrativa es la actividad práctica, concreta, que el Estado desarrolla para satisfacer de modo inmediato los intereses públicos que asume para lograr y consolidar el bien común. Es un hacer efectivo mientras que las funciones, constituyente, legislativa y jurisdiccional son actividades estrictamente jurídicas.

Su objetivo es definido: realizar concretamente determinadas tareas que el Derecho ha puesto a cargo de la Administración . Administrar es hacer, es ejecutar las normas.

La función legislativa se agota en la declaración de voluntad que crea la norma. La administrativa solo se agota cuando ha ejecutado prácticamente la tarea prevista.La función administrativa se desarrolla en forma permanente e ininterrumpida. Consiste en actos jurídicos, reglamentos y resoluciones que son declaración de voluntad, y en operaciones materiales que son variadísimas.
Por lo expuesto, podemos definir la función administrativa como el ejercicio del poder estático mediante la actividad práctica, permanente, ininterrumpida e inmediata de ejecución de los cometidos estatales asignados a las Personas u órganos estatales, mediante actos jurídicos y operaciones materiales.Desde el punto de vista orgánico función administrativa es la que realiza el Poder Ejecutivo. El criterio es inaceptable porque el Poder Legislativo ejerce función administrativa, por ejemplo cuando existen comisiones investigadoras que cumplen su cometido. También el Poder Judicial desarrolla función administrativa cuando, por ejemplo, designa funcionarios.

Desde el punto de vista formal hay un procedimiento especial, determinado y de principio, para la actividad administrativa. Es el procedimiento administrativo común. También existen procedimientos especiales, por ejemplo el disciplinario o el licitatorio. En ese sentido la función administrativa coincide con la legislativa y la jurisdiccional que tienen procedimientos, de principio, para la ley común y el juicio ordinario y, procedimientos especiales, como por ejemplo el procedimiento para dictar la ley de presupuesto o los juicios extraordinarios. Importa tener presente que en el ejercicio del poder estático que da lugar a la función administrativa no existe un procedimiento para las operaciones materiales.

Desde el punto de vista orgánico formal función administrativa es la función ejercida por el Poder Ejecutivo de acuerdo al procedimiento determinado para dictar actos administrativos y operaciones materiales. El criterio no es totalmente aceptable por lo expuesto respecto al criterio formal. Esto es no existe un procedimiento para las operaciones materiales. Ello es así porque son infinitas.

Materialmente la función administrativa se desarrolla mediante actos subjetivos o actos condición. La clasificación no es de recibo porque la Administración también dicta actos regla, los reglamentos, así como los demás poderes estatales también dictan actos condición y actos subjetivos, por ejemplo cuando designan un funcionario público.

Se ha ensayado también un criterio residual que entiende que función administrativa es la actividad que resta luego de excluidas la legislativa y jurisdiccional. Este criterio nada dice respecto a la función administrativa.FUNCIÓN EJECUTIVA

Algunos autores distinguen función administrativa de la función ejecutiva.Por la primera se formulan pronunciamientos jurídicos y operaciones técnicas, actos administrativos en sentido amplio, destinados a mantener en condiciones de actividad los organismos estatales y preparar su acción.

La función ejecutiva implica acción física propiamente dicha. Serían las operaciones materiales.
Sin embargo no parece existir motivo práctico de importancia definitoria , en el sentido que de la distinción o desgajamiento de la función ejecutiva de la administrativa, no surge un régimen jurídico diverso, de naturaleza , para cada una de las funciones. Tanto la función administrativa como ejecutiva tienen el mismo régimen jurídico que emana del ejercicio del poder etático función administrativa, salvo, alguna pequeña particularidad que podría surgir de la operación concreta que es jerárquicamente inferior si existe reglamento que la regule. No olvidemos que en el ejercicio de la función administrativa el reglamento es, también, superior jerárquicamente a la resolución siendo, ambos, actos administrativos. Es decir, no existe una función jurídica especial para las resoluciones administrativas, y otra para los reglamentos, ya que emanan del ejercicio de la misma función.

Cualquier controversia entre un acto administrativo y su operación material de ejecución, de inferior jerarquía, en el ámbito interno, se define, obviamente, dentro del Estado.
Los conflictos externos entre ambas modalidades se ventilan ante el Poder Judicial. Allí, las particularidades de los procesos que integran el contencioso administrativo, no hacen variar, especialmente, el régimen jurídico aplicable a los actos administrativos y a las operaciones materiales.

FUNCIÓN JURISDICCIONAL
Debemos considerar que nos encontramos con función jurisdiccional cuando existe una controversia en materia jurídica, resuelta por un tercero ajeno a la misma que debe ser imparcial, por medio de una sentencia que se impone a las partes y tiene fuerza de verdad legal.

Desde el punto de vista orgánico la función jurisdiccional es la desarrollada por los órganos judiciales.

Formalmente puede definirse como la actividad estatal que se manifiesta mediante actos procesales, especialmente, el acto denominado sentencia que pasa en autoridad de cosa juzgada.

Desde el punto de vista orgánico formal la función que nos convoca se materializa cuando un órgano del Poder Judicial o, aun aquel que no pertenezca al sistema por desgajamiento competencial y creación constitucional, decide un conflicto interpartes siguiendo el proceso judicial correspondiente de acuerdo a la materia.

Se discute, como se dijo, cuál es la solución en el supuesto de jurisdicción voluntaria no contenciosa, donde no existe contradictorio. El procedimiento termina en un acto del juez que no resuelve un contradictorio con todas sus consecuencias. Sin embargo, el desarrollo de la forma procesal, y la existencia del funcionario tercero imparcial, hacen ingresar esta modalidad judicial dentro de la función jurisdiccional. Se diferencia de la función administrativa porque en el proceso voluntario se pretende obtener la máxima certeza jurídica que no se logra, siempre, en el ejercicio de la función administrativa.

Desde el punto de vista del criterio valor y fuerza los actos del Poder Judicial tienen el valor propio, en la escala jerárquica, de esos actos de pura aplicación del derecho. Es decir se ubican por debajo del reglamento y en el mismo peldaño de las resoluciones administrativas
Desde el punto de vista material la función jurisdiccional es decisión de conflicto ínter subjetivo, controversia, mediante declaración del derecho en el caso concreto.

2.4. CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS JURIDICOS

Si asumimos como cierto que quienes ejercen funciones públicas lo hacen teniendo la calidad de autoridad legítima por su nombramiento u elección y gozan por consiguiente de legitimidad subjetiva; que la expresión de su voluntad se ajusta a los procedimientos establecidos en cada caso (legitimación procesal); que tal voluntad incide sobre un objeto que se ubica dentro del ámbito de competencia que a cada autoridad pública corresponde deacuerdo a lo establecido en las normas constitucionales, legales y reglamentarias (legitimidad formal), y que finalmente sus decisiones se ajustan a lo que establecen las normas constitucionales y legales (principio de legalidad), entonces los Actos Jurídicos Públicos podrían agruparse en las siguientes clases:
i) Actos Jurídicos Públicos Constituyentes,
ii) Actos Jurídicos Públicos Legislativos;
iii) Actos Jurídicos Públicos Jurisdiccionales,
iv) Actos Jurídicos Públicos de Gobierno y
v) Actos Jurídicos Públicos Administrativos.


2.4. TEORIA DE LA DIVISION DE PODERES
L

a teoría de la división de poderes fue enunciada por Montesquieu en su obra “El Espíritu de Las Leyes”, a mediados del siglo XVIII. Montesquieu afirmó, que la libertad de la que gozaba Inglaterra se debía a la separación de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial, así como la existencia de frenos y contrapesos entre esos poderes. De esta manera, Montesquieu estableció la separación de poderes como un dogma del constitucionalismo liberal. La influencia de Montesquieu es indiscutible, como puede verse en la Declaración de Derechos de Virginia (1776), en la Constitución de Massachusetts (1780) y en la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano francesa (1791). Esta idea de la forma mixta de gobierno ya fue contemplada por Platón, en `Las Leyes', y por Polibio para explicar la estabilidad del gobierno romano.

Su teoría señala que en todo gobierno (Estado) existen tres clases de poderes: el poder legislativo, el ejecutivo con relación a las cosas que dependen del derecho de las naciones y el judicial con relación a las cuestiones que dependan del derecho civil.

Según Montesquieu, esta división del poder del Estado en tres, es la única manera de asegurar la libertad de los ciudadanos.

Cada uno de esos poderes es ejercido por órganos distintos e independientes entre sí, siendo esta separación orgánica, la garantía para la esfera de libertad de los particulares, ya que los poderes rivalizan, se equilibran, siendo cada uno celoso guardián de su respectivo ámbito de competencia, de suerte que queda entre ellos una esfera libre para actuaciones no reguladas, en las que ninguno está autorizado para interferir, y que precisamente constituye el ámbito de libertad garantizado a los particulares.

Cada uno de los poderes ejerce su función en forma exclusiva y excluyente, así sólo al poder legislativo corresponde dictar la ley; al ejecutivo, la ejecución de la ley sin que pueda dictar leyes ni realizar otros actos que los autorizados por ellas; y al jurisdiccional, corresponde la aplicación de las leyes en las relaciones entre particulares o entre éstos y la Administración del Estado.

Esta doctrina ha sido recogida en casi todas las constituciones políticas, y su principio básico de la separación de poderes tiene hoy plena vigencia en cuanto distingue tres funciones principales del Estado.