miércoles, 29 de septiembre de 2010

TEMA 3. EL DERECHO ADMINISTRATIVO


TEMA 3
EL DERECHO ADMINISTRATIVO

3.1 LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN
La Administración también conocida como Administración de empresas es la ciencia social, técnica y arte que se ocupa de la planificación, organización, dirección y control de los recursos (humanos, financieros, materiales, tecnológicos, el conocimiento, etc), con el fin de obtener el máximo beneficio posible; este beneficio puede ser económico o social, dependiendo esto de los fines que persiga la organización.

Descomponiendo la definición tenemos:

Planificar: Es el proceso que comienza con la visión de la organización; la misión de la organización; fijar objetivos, las Estrategias y políticas organizacionales, usando como herramienta el Mapa estratégico; todo esto teniendo en cuenta las fortalezas/debilidades de la organización y las oportunidades/amenazas del contexto. La planificación abarca el largo plazo (de 5 años a 10 ó más años), el mediano plazo (entre 1 años y 5 años) y el corto plazo donde se desarrolla el presupuesto anual más detalladamente.

Organizar: Responde a las preguntas de, Quien? va a realizar la tarea, implica diseñar el organigrama de la organización definiendo responsabilidades y obligaciones; Como? se va a realizar la tarea; Cuando? se va a realizar; mediante el diseño de Proceso de negocio, Cursogramas que establecen la forma en que se deben realizar las tareas y en que secuencia temporal; en definitiva organizar es coordinar y sincronizar.

Dirigir: Es la influencia, persuasión que se ejerce por medio del Liderazgo sobre los individuos para la consecución de los objetivos fijados; basado esto en la toma de decisiones usando modelos lógicos y también intuitivos de toma de decisiones.

Controlar: Es la medición del desempeño de lo ejecutado, comparándolo con los objetivos y metas fijados; se detectan los desvíos y se toman las medidas necesarias para corregirlos. El control se realiza a nivel estratégico, nivel táctico y a nivel operativo; la organización entera es evaluada, mediante un sistema de Control de gestión; por otro lado también se contratan auditorías externas, donde se analizan y controlan las diferentes áreas funcionales de la organización.

El objeto de estudio de la Administración son las organizaciones; por lo tanto es aplicable a Empresas privadas y públicas; Instituciones públicas y Organismos estatales, y a las distintas instituciones privadas. Por ejemplo: Iglesias; Universidades; Gobiernos y organismos municipales, provinciales, nacionales; Hospitales; Fundaciones, etc; y a todos los tipos de empresas privadas; e incluso las familias y hogares.

3.2. OBJETO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Según se verá más adelante, un elemento de síntesis que refleja el primer objeto de estudio de esta rama del derecho es “el ejercicio de la función administrativa.”
Esta perspectiva de síntesis abarca:

El estudio del sujeto que ejerce dicha función o sea la administración pública centralizada y descentralizada, a través de sus órganos jurídicos (con los consiguientes principios de competencia, jerarquía, delegación, etc.), de los agentes que se desempeñan en esos órganos y estructurada en forma de administración central (centralizada o desconcentrada), o descentralizada (entes autárquicos, empresas del Estado, sociedades anónimas con participación parcial o total del Estado, etc.), con más la figura del ente independiente regulador de servicios públicos.

También puede a veces la función pública ser delegada o atribuida a personas no estatales y aparece en ese caso el fenómeno de las personas públicas no estatales (algunas sociedades de economía mixta, corporaciones profesionales, etc.), o a personas que ejercen un monopolio o privilegio para la explotación de un servicio público, aspectos que entran también dentro del objeto del estudio del derecho administrativo.

Forman parte del ejercicio de la función administrativa el estudio de las formas jurídicas que dicho ejercicio presenta, es decir, los hechos, actos, contratos y reglamentos administrativos, el procedimiento administrativo, la licitación pública, las audiencias públicas, los servicios públicos; el análisis de algunas falsas facultades, “potestades,” o seudo “poderes” que se le atribuyen por parte, es en este ámbito de los llamados “poderes” del Estado donde se encuentran las teorías de más escaso carácter científico, pero con particular utilidad para el uso abusivo del poder público. Después, cuando llegan o vuelven los gobiernos autoritarios, ya no es sino la hora de los lamentos. Pero la responsabilidad estuvo al principio de todo, en la doctrina que dio base a la jurisprudencia. La parte general de alguna doctrina: “potestad jurisdiccional de la administración,” “poder de policía,” “zona de reserva de la administración,” “actos de gobierno,” etc. Es indispensable el estudio de los límites sustantivos y adjetivos de tales facultades, como contrapartida necesaria al ejercicio del poder en un Estado de Derecho.

Entre los límites sustantivos cabe mencionar los principios jurídicos superiores del orden constitucional y supraconstitucional: razonabilidad, no desviación de poder, imparcialidad, buena fe, no autocontradicción, adecuación de medio a fin, sustento fáctico suficiente, motivación adecuada, procedimiento regular previo a la emisión del acto, etc.

Entre los límites adjetivos o procedimentales encontramos los recursos y remedios del procedimiento administrativo (recursos de reconsideración o revocatoria, jerárquico, jerárquico menor, alzada, reclamación administrativa previa, denuncias, etc.) y las acciones y recursos del proceso judicial (acción ordinaria, acción de amparo, amparo por derechos de incidencia colectiva, amparo por mora de la administración, habeas data, interdictos, recursos especiales de apelación; en el orden provincial, acciones de plena jurisdicción, de anulación, de interpretación, etc.); por último, la sanción por el agravio causado, a través de la responsabilidad de los funcionarios públicos (civil, penal, administrativa, política) y del Estado (responsabilidad extracontractual por hechos y actos ilícitos de sus agentes).

Es también de interés el estudio de los medios materiales puestos a disposición de esa actividad, a través del crédito público, el dominio público y privado del Estado: en general, el estudio de la propiedad en su relación con la función administrativa, sea a través de la propiedad pública, sea a través de las limitaciones que el Estado impone a la propiedad privada (meras restricciones, servidumbres administrativas, ocupación temporánea, expropiación, etc.), sea a través de vinculaciones contractuales de contenido económico (los contratos administrativos).
En suma, el estudio del “ejercicio de la función administrativa” es comprensivo no sólo del quién ejerce la función, sino también del cómo y con qué fundamento, con qué medios y fundamentalmente hasta dónde, con qué limitaciones se la ejerce.



3.3. EL DERECHO ADMINISTRATIVO Y LA ADMINISTRACION PÚBLICA
Ante la dificultad de dar un concepto claro y decisivo del Derecho administrativo, partiremos de la definición de Zanobini: “Derecho administrativo es aquella parte del Derecho público que tiene por objeto la organización, los medios y las formas de la actividad de las administraciones públicas y las consiguientes relaciones jurídicas entre aquéllas y otros sujetos”.

El Derecho administrativo tiene, en efecto, como sujeto a una Administración pública. Pero esto no significa que las Administraciones públicas no puedan formar parte de relaciones jurídicas no reguladas por el Derecho administrativo.

Una cosa es utilizar una determinada normativa y otra que esa normativa esté destinada a un determinado sujeto. Hay normas que están destinadas a todos los sujetos jurídicos en general y otras a un grupo de ellos en particular, pues se supone que en las relaciones jurídicas que regulen intervendrán esos determinados sujetos: el Derecho mercantil, por ej., está destinado a un grupo determinado de personas (comerciantes); el Derecho laboral es el Derecho de los trabajadores; el Derecho administrativo es el Derecho de las Administraciones públicas.

La forma en que una norma administrativa tiene como sujeto a una Administración pública tiene diversas variedades:

· Las normas tienen como destinatario único a una Administración pública (por ej. las normas que regulan la organización administrativa).

· Las normas están destinadas a ser cumplidas por la Administración, pero su aplicación no se concibe sin la presencia de los administrados o ciudadanos. Son normas que presuponen la intervención de una Administración pública y de un particular (por ej. las normas sobre contratos administrativos, tributos, servicios públicos).

· Las normas tienen como destinatarios directos a los particulares, pero cuentan con la presencia vigilante de la Administración como garante de su cumplimiento. Son normas que la Administración no debe cumplir pero es la responsable de que otros cumplan, teniendo potestad sancionadora (por ej. las normas reguladoras de precios).

En cuanto la norma administrativa está en todo caso destinada a una Administración Pública como sujeto u órgano garantizador debe ser considerada, como Derecho Público.

Lo importante es insistir sobre que no es la posibilidad de la aplicación en sí, sino el destino de la norma, lo que es decisivo. Normas de Derecho privado son, pues, las que tienen por destinatario a todos los sujetos en general, y normas de Derecho público, las que presuponen siempre como destinatario al Estado o a las Administraciones Públicas, como sujetos del Derecho.

El Derecho administrativo es, por tanto, el Derecho público común y general, el verdadero Derecho público de cuya concepción tradicional hay que excluir aquellas ramas del Derecho que están por encima del Derecho público y del privado, como ocurre con el Derecho "legislativo" (regula el sistema de fuentes).

Por su diferente funcionalidad deben considerarse también por encima de la clasificación Derecho público - Derecho privado, las normas cuya finalidad es simplemente garantizar el cumplimiento tanto del Derecho público como del privado y que integran el derecho penal y procesal. Éstas leyes penales o procesales (Derecho garantizador) están destinadas al Estado como garante del mismo.

La definición de Derecho administrativo como conjunto de normas y principios destinados a regir la organización y el comportamiento de las Administraciones públicas exige precisar el concepto de Administraciones públicas, o Administración pública, como resumidamente se las conoce.

En primer lugar hay que excluir a los Entes cuya función es crear el Derecho (PODER LEGISLATIVO) o garantizarlo (PODER JUDICIAL).

El Estado sí que actúa como sujeto de Derecho cuando las Instituciones que lo conforman realizan actividades administrativas (celebrando contratos, administrando su patrimonio, gestionando su personal). Toda esta actividad, que no es la específicamente atribuida por la Constitución, pero que es necesaria para el cumplimiento de sus cometidos, se rige por el Derecho administrativo.

Esto se justifica porque los actos de gestión de estos entes no son diferentes de los del resto del Estado y, por consiguiente, nada justifica su regulación separada, y porque en un Estado de Derecho no es admisible que tales actos (de gestión) no estén sujetos a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, escapando a todo control judicial.

Administración pública es un término de límites imprecisos que comprende el conjunto de organizaciones públicas que realizan la función administrativa y de gestión del Estado[] y de otros entes públicos con personalidad jurídica, ya sean de ámbito regional o local.

Por su función, la administración pública pone en contacto directo a la ciudadanía con el poder político, satisfaciendo los intereses públicos de forma inmediata, por contraste con los poderes legislativo y judicial, que lo hacen de forma mediata.

Se encuentra integrada principalmente por el poder ejecutivo y los organismos que están en contacto permanente con el mismo.

La noción alcanza a los maestros y demás trabajadores de la educación pública, así como a los profesionales de los centros estatales de salud, a la policía y a las fuerzas armadas. Se discute, en cambio, si la integran los servicios públicos prestados por organizaciones privadas con habilitación del Estado. El concepto no alcanza a las entidades estatales que realizan la función legislativa ni la función judicial del Estado.

Estructura orgánica de la Administración Pública Federal.

El gobierno federal es “el poder público que emana del pueblo, por el cual ejerce su soberanía nacional y representa jurídicamente a la nación”. El gobierno está constituido por los Poderes de la Unión, para el ejercicio del poder público:

Poder Legislativo Integrado por la Cámara de Diputados, la Cámara de Senadores y la Comisión Permanente del Congreso de la Unión. El art. 136 constitucional establece que las legislaturas de los Estados también forman parte del poder legislativo federal.

Poder Judicial Integrado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Tribunales Colegiados de Circuito, Tribunales Unitarios de Circuito y Juzgados de Distrito.

Poder Ejecutivo Representado por el Presidente Constitucional, apoyándose en la administración centralizada y paraestatal, quien administra los fondos y recursos públicos y ejecuta los programas y acciones de gobierno. La administración pública centralizada esta conformada por la Presidencia de la República, las Secretarías de Estado, la Consejería Jurídica del Ejecutivo y la Procuraduría General de la República. La administración pública federal se encuentra sectorizada por actividades, lo cual consiste en agrupar diversas dependencias y entidades por ramas de la actividad pública, atendiendo a las características de sus funciones y atribuciones. La administración pública paraestatal esta conformada por los Organismo Descentralizados, las Empresas de Participación Estatal, los Fideicomisos Públicos y las Instituciones Nacionales de Crédito.

Organismos descentralizados
Son unidades administrativas creadas por disposición del Congreso de la Unión o Decreto del Presidente de la República. Cuenta con personalidad jurídica y patrimonio propios y están orientados a la producción y explotación de los bienes y servicios que satisfagan necesidades y demandas sociales. (Vgr. Comisión Federal de Electricidad)
Empresas de participación estatal
Son instituciones en las que el gobierno federal es propietario de más del 50% del capital, en cuya constitución deben figurar acciones de serie especial que sólo el gobierno federal puede suscribir, teniendo además la facultad de nombrar funcionarios responsables de su operación, así como de vetar acuerdos de la Asamblea de Accionistas, del Consejo de Administración o del órgano de dirección correspondiente. (Vgr Petróleos Mexicanos)
Existen también empresas de participación estatal minoritarias en las que el gobierno federal es propietarios de menos del 50% de capital, y en las que interviene mediante un comisario o representante que realiza labores de vigilancia. (Vgr. BANCOMER)
El volumen de empresas en las cuales, mayoritaria o minoritariamente, tiene participación el gobierno federal, ha originado que para su mejor control, se clasifiquen en:
1. Sujetas a control presupuestal. Son empresas que por su participación en la economía del país, se consideran prioritarias y que los recursos totales que administran son muy elevados, justificando su control individual y específico en los presupuestos públicos.
2. No sujetas a control presupuestal. Son empresas que, comparativamente, manejan menos recursos y que representan un volumen muy elevado, difícil de controlar en lo individual. De acuerdo a sus actividades, se adscriben sectorialmente a las Secretarías de Estado correspondiente.
Fideicomisos públicos
Son organismos creados por el gobierno federal a través de los cuales, siguiendo la figura del fideicomiso en los que dichos organismos actúan como fiduciarios, canaliza recursos para dar apoyo vía crédito para el desarrollo de ciertas actividades que de otra manera se estancarían por no tener acceso a créditos normales. Estos fideicomisos también operan para ejecutar ciertas actividades prioritarias y específicas que el propio gobierno desarrolla a través de estos instrumentos. (Vgr. Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros (FEIP), Fideicomiso Fondo Nacional de Infraestructura, controlado por el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas, coordinado por la Unidad Política y Control Presupuestario).
Instituciones nacionales de crédito
Organizaciones nacionales de crédito e instituciones nacionales de seguro y fianzas. Existen actividades ubicadas en los diferentes sectores económicos del país, en las cuales por sus características, el gobierno federal ha considerado necesario e indispensable su participación, bien sea para dar apoyo a los sectores o para regular la actividad económica del país (Banca de Desarrollo).
Con el antecedente de sucesivas crisis económicas que, entre otros efectos, llevaba a la falta de liquidez del sistema bancario, y tras el anuncio de la desincorporación de las instituciones de crédito, el gobierno de Carlos Salinas de Gortari instituye el Fobaproa, un fondo de contingencia para enfrentar problemas financieros extraordinarios. Ante posibles crisis económicas que proporcionaran la insolvencia de los bancos por el incumplimiento de los deudores con la banca y el retiro masivo de depósitos, el Fobaproa serviría para asumir las carteras vencidas y capitalizar a las constituciones financieras. Nacional Financiera, Sociedad Nacional de Crédito, Institución de Banca de Desarrollo (NAFINSA), son ejemplos de instituciones nacionales de crédito.

3.4. RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON OTRAS RAMAS DEL DERECHO.
A) CON EL DERECHO CONSTITUCIONAL.- El derecho constitucional se encarga de la organización y establecimiento de las jerarquías de los órganos que conforman al estado, así mismo su relación con el derecho administrativo estriba en que éste emana del poder ejecutivo y también se establece lo relativo a la administración pública (federal, estatal y municipal) principalmente contemplada en los artículos 90, 115, 122 constitucional.
B) CON EL DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO.- Corresponde al Jefe de estado llevar a cabo las negociaciones diplomáticas y celebrar tratados internacionales con la respectiva rúbrica de los secretarios que intervengan en la realización de éstos, también se establecen aspectos relativos a la reciprocidad internacional, competentes con las embajadas y consulados.
C) CON EL DERECHO PROCESAL.- Existe materia procesal en cualquier juicio administrativo o contencioso administrativo por ejemplo en el procedimiento disciplinario de servidores públicos (procedimiento interno) o cuando se acude por ejemplo ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal (procedimiento externo).
D) CON EL DERECHO PENAL.- La investigación y persecución de los delitos corresponde al MP; el cual proviene de la PGR y ésta pertenece a la centralización administrativa; también la ejecución de las sentencias penales se hace a través de la Dirección General de Prevención y Readaptación Social dependiente de la SEGOB.
E) CON EL DERECHO CIVIL.- Existe en materia civil figuras que se aplican al ámbito administrativo y también instituciones que tienen relación con materia administrativa como lo son el Registro Público de la Propiedad y del Comercio, Registro Civil, entre otros.
F) CON EL DERECHO MERCANTIL.- En el caso del fideicomiso y empresas mercantiles tendrán una similitud con el derecho administrativo, en cuanto a los fideicomisos públicos y a las empresas de participación estatal.
G) CON EL DERECHO ECOLÓGICO.- Corresponde a la SEMARNAT, llevar a cabo programas administrativos tendientes a controlar la contaminación ambiental y a proteger a los ecosistemas, por ejemplo el programa hoy no circula.
H) CON EL DERECHO ADUANERO.- Se relaciona por las tarifas y aranceles que se cobran al comercio exterior y que van directamente a la SHCP, también se establecen procedimientos administrativos que siguen en esta área PAMA (procedimientos administrativos en materia aduanal).
I) CON EL DERECHO INFORMÁTICO.- Existen bases de datos concernientes ala administración pública (federal, estatal o municipal) esto significa la información relativa a dicha administración pública.

RELACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON OTRAS CIENCIAS
1. CON LA CIENCIA POLÍTICA.- Ésta se encarga de estudiar el nacimiento, actividad y marcha que tiene el Estado, así como la filosofía y fines del mismo, la similitud que se tiene con el derecho administrativo, es que ambos tienen fines comunes bienestar o bien común, interés y orden públicos.
2. CON LA SOCIOLOGÍA.- Los fenómenos sociales imponen el estudio de las necesidades y movimientos de la población, su desenvolvimiento y los diferentes factores que deben tomarse en cuenta para la actividad administrativa (programas de ayuda a la tercera edad, crédito al campo y personas con capacidades especiales).
3. CON LA ECONOMÍA.- Esta disciplina se encarga de establecer situaciones relativas a la distribución y consumo de bienes y servicios así como a la utilización de la materia prima, la relación que guarda con nuestra disciplina es que también al derecho administrativo le corresponde establecer lineamientos importantes sobre éstos rubros con la participación directo del Ejecutivo Federal.
4. CON LA HISTORIA.- Se encarga de establecer situaciones y acontecimientos en lugares y tiempos determinados siendo muy importante esta disciplina y la cual tiene una relación directa con el derecho administrativo y ésta podrá tomar en cuenta los acontecimientos ocurridos con la finalidad de que no se incurra en los mismos errores.
5. CON LAS MATEMÁTICAS.- Si bien es cierto, es una ciencia exacta, también lo es que tiene una relación con el derecho administrativo y que puede ser utilizada en diferentes momentos como ejemplo Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos de la Federación.

RELACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON OTRAS TÉCNICAS NO JURÍDICAS
a) CON LA ESTADÍSTICA.- Al hacer referencia a los diferentes censos, al mismo catastro y diferentes aspectos en donde se utiliza la estadística, es aplicable a la materia administrativa, siendo una herramienta importante para ésta.
b) CON LA CIBERNÉTICA.- La utilización de la computadora es de gran importancia tanto para el derecho administrativo como para la administración pública, agilizan enormemente la actividad de ésta.
c) CON LA TECNOLOGÍA.- Se puede aplicar específicamente al derecho administrativo, en diferentes actividades, por ejemplo transporte público (metro) o inclusive los satélites los cuales facilitan las comunicaciones.

3.5. RAMAS ESPECIALIZADAS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Han surgido, en las diversas materias, los derechos que mencionaremos a continuación sin pretender que sea una enumeración exhaustiva, sino más bien ejemplificativa, pues día a día pueden surgir nuevos cuerpos de normas con las características antes citadas.
En materia de agricultura y ganadería: Derecho Forestal, Derecho Agrícola y Derecho Ganadero.
En materia agraria: Derecho Agrario y el relativo a los terrenos nacionales, comunales, así como el de colonización.
En comunicaciones y transportes: Derecho de Transporte Ferroviario, por Carretera y Marítimo, el Derecho de Telecomunicaciones, el relativo a la Telecomunicación vía satélite, el Aéreo y el Postal.
En materia educativa: Derecho Educacional, Derecho Universitario, Derecho de Autor y de las Profesiones.
En materia económica: los Derechos de Fomento Económico e Industrial, de Transferencia de Tecnología, de Inversión Extranjera, Patentes y Marcas, Pesca, Pesas y Medidas, Estadística, Cooperativo, de Regulación de Precios. de Productos Básicos y de Protección al consumidor, de Comercio Exterior y de Planificación.
En materia de defensa y seguridad: Derechos Militar, Educacional Militar, Penal Militar, de Seguridad Social Militar, Sanitario Militar, Laboral Militar y Derecho Naval.
En materia de gobernación, los Derechos: Electoral, de Población y de Migración, Cinematográfico, de Cultos, de Imprenta y Prensa, Político, Penitenciario, de Rifas, juegos y Sorteos permitidos.
En materia de hacienda y crédito público, encontramos los siguientes Derechos: Aduanero, Arancelario, Bancario, de Crédito, Fiscal, Financiero, Mercantil y Tributario, Planificación, Presupuestal, y de Control de Evaluación de los organismos del Estado.
En obras públicas encontrarnos todo el Derecho relativo a la construcción de las mismas y parte del Derecho Portuario.
Patrimonio Nacional: El Derecho relativo a los bienes el Estado, su administración y el uso de los mismos.
En materia de urbanismo, lo relativo a los asentamientos humanos, y en general el Derecho Urbanístico.
Recursos hidráulicos: el Derecho relativo a la explotación y aprovechamiento de Aguas Nacionales.
Relaciones Exteriores: Derecho Consular, Diplomático e Internacional Público.
En materia de salubridad y asistencia: los Derechos de Seguridad Social, Sanitario y Asistencial.

En materia de ecología, lo relativo a la contaminación ambiental o Derecho Ecológico, que comprende, además la conservación v aprovechamiento de los recursos naturales.
En materia de trabajo: el Derecho Laboral, el relativo al Procedimiento Laboral y el de la Previsión Social.
Turismo: Derecho del Turismo.
En materia deportiva: el Derecho del Deporte.
Existen algunas ramas del Derecho Administrativo especializado que tienen íntima relación con casi todas las oficinas administrativas y son: el Derecho Laboral Administrativo o Burocrático, el relativo a la organización y funcionamiento interno de los diversos órganos de la administración, el de las infracciones administrativas y, por último, también tiene mucha importancia el Derecho Registral.

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