miércoles, 29 de septiembre de 2010

TEMA 3. EL DERECHO ADMINISTRATIVO


TEMA 3
EL DERECHO ADMINISTRATIVO

3.1 LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN
La Administración también conocida como Administración de empresas es la ciencia social, técnica y arte que se ocupa de la planificación, organización, dirección y control de los recursos (humanos, financieros, materiales, tecnológicos, el conocimiento, etc), con el fin de obtener el máximo beneficio posible; este beneficio puede ser económico o social, dependiendo esto de los fines que persiga la organización.

Descomponiendo la definición tenemos:

Planificar: Es el proceso que comienza con la visión de la organización; la misión de la organización; fijar objetivos, las Estrategias y políticas organizacionales, usando como herramienta el Mapa estratégico; todo esto teniendo en cuenta las fortalezas/debilidades de la organización y las oportunidades/amenazas del contexto. La planificación abarca el largo plazo (de 5 años a 10 ó más años), el mediano plazo (entre 1 años y 5 años) y el corto plazo donde se desarrolla el presupuesto anual más detalladamente.

Organizar: Responde a las preguntas de, Quien? va a realizar la tarea, implica diseñar el organigrama de la organización definiendo responsabilidades y obligaciones; Como? se va a realizar la tarea; Cuando? se va a realizar; mediante el diseño de Proceso de negocio, Cursogramas que establecen la forma en que se deben realizar las tareas y en que secuencia temporal; en definitiva organizar es coordinar y sincronizar.

Dirigir: Es la influencia, persuasión que se ejerce por medio del Liderazgo sobre los individuos para la consecución de los objetivos fijados; basado esto en la toma de decisiones usando modelos lógicos y también intuitivos de toma de decisiones.

Controlar: Es la medición del desempeño de lo ejecutado, comparándolo con los objetivos y metas fijados; se detectan los desvíos y se toman las medidas necesarias para corregirlos. El control se realiza a nivel estratégico, nivel táctico y a nivel operativo; la organización entera es evaluada, mediante un sistema de Control de gestión; por otro lado también se contratan auditorías externas, donde se analizan y controlan las diferentes áreas funcionales de la organización.

El objeto de estudio de la Administración son las organizaciones; por lo tanto es aplicable a Empresas privadas y públicas; Instituciones públicas y Organismos estatales, y a las distintas instituciones privadas. Por ejemplo: Iglesias; Universidades; Gobiernos y organismos municipales, provinciales, nacionales; Hospitales; Fundaciones, etc; y a todos los tipos de empresas privadas; e incluso las familias y hogares.

3.2. OBJETO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Según se verá más adelante, un elemento de síntesis que refleja el primer objeto de estudio de esta rama del derecho es “el ejercicio de la función administrativa.”
Esta perspectiva de síntesis abarca:

El estudio del sujeto que ejerce dicha función o sea la administración pública centralizada y descentralizada, a través de sus órganos jurídicos (con los consiguientes principios de competencia, jerarquía, delegación, etc.), de los agentes que se desempeñan en esos órganos y estructurada en forma de administración central (centralizada o desconcentrada), o descentralizada (entes autárquicos, empresas del Estado, sociedades anónimas con participación parcial o total del Estado, etc.), con más la figura del ente independiente regulador de servicios públicos.

También puede a veces la función pública ser delegada o atribuida a personas no estatales y aparece en ese caso el fenómeno de las personas públicas no estatales (algunas sociedades de economía mixta, corporaciones profesionales, etc.), o a personas que ejercen un monopolio o privilegio para la explotación de un servicio público, aspectos que entran también dentro del objeto del estudio del derecho administrativo.

Forman parte del ejercicio de la función administrativa el estudio de las formas jurídicas que dicho ejercicio presenta, es decir, los hechos, actos, contratos y reglamentos administrativos, el procedimiento administrativo, la licitación pública, las audiencias públicas, los servicios públicos; el análisis de algunas falsas facultades, “potestades,” o seudo “poderes” que se le atribuyen por parte, es en este ámbito de los llamados “poderes” del Estado donde se encuentran las teorías de más escaso carácter científico, pero con particular utilidad para el uso abusivo del poder público. Después, cuando llegan o vuelven los gobiernos autoritarios, ya no es sino la hora de los lamentos. Pero la responsabilidad estuvo al principio de todo, en la doctrina que dio base a la jurisprudencia. La parte general de alguna doctrina: “potestad jurisdiccional de la administración,” “poder de policía,” “zona de reserva de la administración,” “actos de gobierno,” etc. Es indispensable el estudio de los límites sustantivos y adjetivos de tales facultades, como contrapartida necesaria al ejercicio del poder en un Estado de Derecho.

Entre los límites sustantivos cabe mencionar los principios jurídicos superiores del orden constitucional y supraconstitucional: razonabilidad, no desviación de poder, imparcialidad, buena fe, no autocontradicción, adecuación de medio a fin, sustento fáctico suficiente, motivación adecuada, procedimiento regular previo a la emisión del acto, etc.

Entre los límites adjetivos o procedimentales encontramos los recursos y remedios del procedimiento administrativo (recursos de reconsideración o revocatoria, jerárquico, jerárquico menor, alzada, reclamación administrativa previa, denuncias, etc.) y las acciones y recursos del proceso judicial (acción ordinaria, acción de amparo, amparo por derechos de incidencia colectiva, amparo por mora de la administración, habeas data, interdictos, recursos especiales de apelación; en el orden provincial, acciones de plena jurisdicción, de anulación, de interpretación, etc.); por último, la sanción por el agravio causado, a través de la responsabilidad de los funcionarios públicos (civil, penal, administrativa, política) y del Estado (responsabilidad extracontractual por hechos y actos ilícitos de sus agentes).

Es también de interés el estudio de los medios materiales puestos a disposición de esa actividad, a través del crédito público, el dominio público y privado del Estado: en general, el estudio de la propiedad en su relación con la función administrativa, sea a través de la propiedad pública, sea a través de las limitaciones que el Estado impone a la propiedad privada (meras restricciones, servidumbres administrativas, ocupación temporánea, expropiación, etc.), sea a través de vinculaciones contractuales de contenido económico (los contratos administrativos).
En suma, el estudio del “ejercicio de la función administrativa” es comprensivo no sólo del quién ejerce la función, sino también del cómo y con qué fundamento, con qué medios y fundamentalmente hasta dónde, con qué limitaciones se la ejerce.



3.3. EL DERECHO ADMINISTRATIVO Y LA ADMINISTRACION PÚBLICA
Ante la dificultad de dar un concepto claro y decisivo del Derecho administrativo, partiremos de la definición de Zanobini: “Derecho administrativo es aquella parte del Derecho público que tiene por objeto la organización, los medios y las formas de la actividad de las administraciones públicas y las consiguientes relaciones jurídicas entre aquéllas y otros sujetos”.

El Derecho administrativo tiene, en efecto, como sujeto a una Administración pública. Pero esto no significa que las Administraciones públicas no puedan formar parte de relaciones jurídicas no reguladas por el Derecho administrativo.

Una cosa es utilizar una determinada normativa y otra que esa normativa esté destinada a un determinado sujeto. Hay normas que están destinadas a todos los sujetos jurídicos en general y otras a un grupo de ellos en particular, pues se supone que en las relaciones jurídicas que regulen intervendrán esos determinados sujetos: el Derecho mercantil, por ej., está destinado a un grupo determinado de personas (comerciantes); el Derecho laboral es el Derecho de los trabajadores; el Derecho administrativo es el Derecho de las Administraciones públicas.

La forma en que una norma administrativa tiene como sujeto a una Administración pública tiene diversas variedades:

· Las normas tienen como destinatario único a una Administración pública (por ej. las normas que regulan la organización administrativa).

· Las normas están destinadas a ser cumplidas por la Administración, pero su aplicación no se concibe sin la presencia de los administrados o ciudadanos. Son normas que presuponen la intervención de una Administración pública y de un particular (por ej. las normas sobre contratos administrativos, tributos, servicios públicos).

· Las normas tienen como destinatarios directos a los particulares, pero cuentan con la presencia vigilante de la Administración como garante de su cumplimiento. Son normas que la Administración no debe cumplir pero es la responsable de que otros cumplan, teniendo potestad sancionadora (por ej. las normas reguladoras de precios).

En cuanto la norma administrativa está en todo caso destinada a una Administración Pública como sujeto u órgano garantizador debe ser considerada, como Derecho Público.

Lo importante es insistir sobre que no es la posibilidad de la aplicación en sí, sino el destino de la norma, lo que es decisivo. Normas de Derecho privado son, pues, las que tienen por destinatario a todos los sujetos en general, y normas de Derecho público, las que presuponen siempre como destinatario al Estado o a las Administraciones Públicas, como sujetos del Derecho.

El Derecho administrativo es, por tanto, el Derecho público común y general, el verdadero Derecho público de cuya concepción tradicional hay que excluir aquellas ramas del Derecho que están por encima del Derecho público y del privado, como ocurre con el Derecho "legislativo" (regula el sistema de fuentes).

Por su diferente funcionalidad deben considerarse también por encima de la clasificación Derecho público - Derecho privado, las normas cuya finalidad es simplemente garantizar el cumplimiento tanto del Derecho público como del privado y que integran el derecho penal y procesal. Éstas leyes penales o procesales (Derecho garantizador) están destinadas al Estado como garante del mismo.

La definición de Derecho administrativo como conjunto de normas y principios destinados a regir la organización y el comportamiento de las Administraciones públicas exige precisar el concepto de Administraciones públicas, o Administración pública, como resumidamente se las conoce.

En primer lugar hay que excluir a los Entes cuya función es crear el Derecho (PODER LEGISLATIVO) o garantizarlo (PODER JUDICIAL).

El Estado sí que actúa como sujeto de Derecho cuando las Instituciones que lo conforman realizan actividades administrativas (celebrando contratos, administrando su patrimonio, gestionando su personal). Toda esta actividad, que no es la específicamente atribuida por la Constitución, pero que es necesaria para el cumplimiento de sus cometidos, se rige por el Derecho administrativo.

Esto se justifica porque los actos de gestión de estos entes no son diferentes de los del resto del Estado y, por consiguiente, nada justifica su regulación separada, y porque en un Estado de Derecho no es admisible que tales actos (de gestión) no estén sujetos a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, escapando a todo control judicial.

Administración pública es un término de límites imprecisos que comprende el conjunto de organizaciones públicas que realizan la función administrativa y de gestión del Estado[] y de otros entes públicos con personalidad jurídica, ya sean de ámbito regional o local.

Por su función, la administración pública pone en contacto directo a la ciudadanía con el poder político, satisfaciendo los intereses públicos de forma inmediata, por contraste con los poderes legislativo y judicial, que lo hacen de forma mediata.

Se encuentra integrada principalmente por el poder ejecutivo y los organismos que están en contacto permanente con el mismo.

La noción alcanza a los maestros y demás trabajadores de la educación pública, así como a los profesionales de los centros estatales de salud, a la policía y a las fuerzas armadas. Se discute, en cambio, si la integran los servicios públicos prestados por organizaciones privadas con habilitación del Estado. El concepto no alcanza a las entidades estatales que realizan la función legislativa ni la función judicial del Estado.

Estructura orgánica de la Administración Pública Federal.

El gobierno federal es “el poder público que emana del pueblo, por el cual ejerce su soberanía nacional y representa jurídicamente a la nación”. El gobierno está constituido por los Poderes de la Unión, para el ejercicio del poder público:

Poder Legislativo Integrado por la Cámara de Diputados, la Cámara de Senadores y la Comisión Permanente del Congreso de la Unión. El art. 136 constitucional establece que las legislaturas de los Estados también forman parte del poder legislativo federal.

Poder Judicial Integrado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Tribunales Colegiados de Circuito, Tribunales Unitarios de Circuito y Juzgados de Distrito.

Poder Ejecutivo Representado por el Presidente Constitucional, apoyándose en la administración centralizada y paraestatal, quien administra los fondos y recursos públicos y ejecuta los programas y acciones de gobierno. La administración pública centralizada esta conformada por la Presidencia de la República, las Secretarías de Estado, la Consejería Jurídica del Ejecutivo y la Procuraduría General de la República. La administración pública federal se encuentra sectorizada por actividades, lo cual consiste en agrupar diversas dependencias y entidades por ramas de la actividad pública, atendiendo a las características de sus funciones y atribuciones. La administración pública paraestatal esta conformada por los Organismo Descentralizados, las Empresas de Participación Estatal, los Fideicomisos Públicos y las Instituciones Nacionales de Crédito.

Organismos descentralizados
Son unidades administrativas creadas por disposición del Congreso de la Unión o Decreto del Presidente de la República. Cuenta con personalidad jurídica y patrimonio propios y están orientados a la producción y explotación de los bienes y servicios que satisfagan necesidades y demandas sociales. (Vgr. Comisión Federal de Electricidad)
Empresas de participación estatal
Son instituciones en las que el gobierno federal es propietario de más del 50% del capital, en cuya constitución deben figurar acciones de serie especial que sólo el gobierno federal puede suscribir, teniendo además la facultad de nombrar funcionarios responsables de su operación, así como de vetar acuerdos de la Asamblea de Accionistas, del Consejo de Administración o del órgano de dirección correspondiente. (Vgr Petróleos Mexicanos)
Existen también empresas de participación estatal minoritarias en las que el gobierno federal es propietarios de menos del 50% de capital, y en las que interviene mediante un comisario o representante que realiza labores de vigilancia. (Vgr. BANCOMER)
El volumen de empresas en las cuales, mayoritaria o minoritariamente, tiene participación el gobierno federal, ha originado que para su mejor control, se clasifiquen en:
1. Sujetas a control presupuestal. Son empresas que por su participación en la economía del país, se consideran prioritarias y que los recursos totales que administran son muy elevados, justificando su control individual y específico en los presupuestos públicos.
2. No sujetas a control presupuestal. Son empresas que, comparativamente, manejan menos recursos y que representan un volumen muy elevado, difícil de controlar en lo individual. De acuerdo a sus actividades, se adscriben sectorialmente a las Secretarías de Estado correspondiente.
Fideicomisos públicos
Son organismos creados por el gobierno federal a través de los cuales, siguiendo la figura del fideicomiso en los que dichos organismos actúan como fiduciarios, canaliza recursos para dar apoyo vía crédito para el desarrollo de ciertas actividades que de otra manera se estancarían por no tener acceso a créditos normales. Estos fideicomisos también operan para ejecutar ciertas actividades prioritarias y específicas que el propio gobierno desarrolla a través de estos instrumentos. (Vgr. Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros (FEIP), Fideicomiso Fondo Nacional de Infraestructura, controlado por el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas, coordinado por la Unidad Política y Control Presupuestario).
Instituciones nacionales de crédito
Organizaciones nacionales de crédito e instituciones nacionales de seguro y fianzas. Existen actividades ubicadas en los diferentes sectores económicos del país, en las cuales por sus características, el gobierno federal ha considerado necesario e indispensable su participación, bien sea para dar apoyo a los sectores o para regular la actividad económica del país (Banca de Desarrollo).
Con el antecedente de sucesivas crisis económicas que, entre otros efectos, llevaba a la falta de liquidez del sistema bancario, y tras el anuncio de la desincorporación de las instituciones de crédito, el gobierno de Carlos Salinas de Gortari instituye el Fobaproa, un fondo de contingencia para enfrentar problemas financieros extraordinarios. Ante posibles crisis económicas que proporcionaran la insolvencia de los bancos por el incumplimiento de los deudores con la banca y el retiro masivo de depósitos, el Fobaproa serviría para asumir las carteras vencidas y capitalizar a las constituciones financieras. Nacional Financiera, Sociedad Nacional de Crédito, Institución de Banca de Desarrollo (NAFINSA), son ejemplos de instituciones nacionales de crédito.

3.4. RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON OTRAS RAMAS DEL DERECHO.
A) CON EL DERECHO CONSTITUCIONAL.- El derecho constitucional se encarga de la organización y establecimiento de las jerarquías de los órganos que conforman al estado, así mismo su relación con el derecho administrativo estriba en que éste emana del poder ejecutivo y también se establece lo relativo a la administración pública (federal, estatal y municipal) principalmente contemplada en los artículos 90, 115, 122 constitucional.
B) CON EL DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO.- Corresponde al Jefe de estado llevar a cabo las negociaciones diplomáticas y celebrar tratados internacionales con la respectiva rúbrica de los secretarios que intervengan en la realización de éstos, también se establecen aspectos relativos a la reciprocidad internacional, competentes con las embajadas y consulados.
C) CON EL DERECHO PROCESAL.- Existe materia procesal en cualquier juicio administrativo o contencioso administrativo por ejemplo en el procedimiento disciplinario de servidores públicos (procedimiento interno) o cuando se acude por ejemplo ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal (procedimiento externo).
D) CON EL DERECHO PENAL.- La investigación y persecución de los delitos corresponde al MP; el cual proviene de la PGR y ésta pertenece a la centralización administrativa; también la ejecución de las sentencias penales se hace a través de la Dirección General de Prevención y Readaptación Social dependiente de la SEGOB.
E) CON EL DERECHO CIVIL.- Existe en materia civil figuras que se aplican al ámbito administrativo y también instituciones que tienen relación con materia administrativa como lo son el Registro Público de la Propiedad y del Comercio, Registro Civil, entre otros.
F) CON EL DERECHO MERCANTIL.- En el caso del fideicomiso y empresas mercantiles tendrán una similitud con el derecho administrativo, en cuanto a los fideicomisos públicos y a las empresas de participación estatal.
G) CON EL DERECHO ECOLÓGICO.- Corresponde a la SEMARNAT, llevar a cabo programas administrativos tendientes a controlar la contaminación ambiental y a proteger a los ecosistemas, por ejemplo el programa hoy no circula.
H) CON EL DERECHO ADUANERO.- Se relaciona por las tarifas y aranceles que se cobran al comercio exterior y que van directamente a la SHCP, también se establecen procedimientos administrativos que siguen en esta área PAMA (procedimientos administrativos en materia aduanal).
I) CON EL DERECHO INFORMÁTICO.- Existen bases de datos concernientes ala administración pública (federal, estatal o municipal) esto significa la información relativa a dicha administración pública.

RELACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON OTRAS CIENCIAS
1. CON LA CIENCIA POLÍTICA.- Ésta se encarga de estudiar el nacimiento, actividad y marcha que tiene el Estado, así como la filosofía y fines del mismo, la similitud que se tiene con el derecho administrativo, es que ambos tienen fines comunes bienestar o bien común, interés y orden públicos.
2. CON LA SOCIOLOGÍA.- Los fenómenos sociales imponen el estudio de las necesidades y movimientos de la población, su desenvolvimiento y los diferentes factores que deben tomarse en cuenta para la actividad administrativa (programas de ayuda a la tercera edad, crédito al campo y personas con capacidades especiales).
3. CON LA ECONOMÍA.- Esta disciplina se encarga de establecer situaciones relativas a la distribución y consumo de bienes y servicios así como a la utilización de la materia prima, la relación que guarda con nuestra disciplina es que también al derecho administrativo le corresponde establecer lineamientos importantes sobre éstos rubros con la participación directo del Ejecutivo Federal.
4. CON LA HISTORIA.- Se encarga de establecer situaciones y acontecimientos en lugares y tiempos determinados siendo muy importante esta disciplina y la cual tiene una relación directa con el derecho administrativo y ésta podrá tomar en cuenta los acontecimientos ocurridos con la finalidad de que no se incurra en los mismos errores.
5. CON LAS MATEMÁTICAS.- Si bien es cierto, es una ciencia exacta, también lo es que tiene una relación con el derecho administrativo y que puede ser utilizada en diferentes momentos como ejemplo Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos de la Federación.

RELACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON OTRAS TÉCNICAS NO JURÍDICAS
a) CON LA ESTADÍSTICA.- Al hacer referencia a los diferentes censos, al mismo catastro y diferentes aspectos en donde se utiliza la estadística, es aplicable a la materia administrativa, siendo una herramienta importante para ésta.
b) CON LA CIBERNÉTICA.- La utilización de la computadora es de gran importancia tanto para el derecho administrativo como para la administración pública, agilizan enormemente la actividad de ésta.
c) CON LA TECNOLOGÍA.- Se puede aplicar específicamente al derecho administrativo, en diferentes actividades, por ejemplo transporte público (metro) o inclusive los satélites los cuales facilitan las comunicaciones.

3.5. RAMAS ESPECIALIZADAS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Han surgido, en las diversas materias, los derechos que mencionaremos a continuación sin pretender que sea una enumeración exhaustiva, sino más bien ejemplificativa, pues día a día pueden surgir nuevos cuerpos de normas con las características antes citadas.
En materia de agricultura y ganadería: Derecho Forestal, Derecho Agrícola y Derecho Ganadero.
En materia agraria: Derecho Agrario y el relativo a los terrenos nacionales, comunales, así como el de colonización.
En comunicaciones y transportes: Derecho de Transporte Ferroviario, por Carretera y Marítimo, el Derecho de Telecomunicaciones, el relativo a la Telecomunicación vía satélite, el Aéreo y el Postal.
En materia educativa: Derecho Educacional, Derecho Universitario, Derecho de Autor y de las Profesiones.
En materia económica: los Derechos de Fomento Económico e Industrial, de Transferencia de Tecnología, de Inversión Extranjera, Patentes y Marcas, Pesca, Pesas y Medidas, Estadística, Cooperativo, de Regulación de Precios. de Productos Básicos y de Protección al consumidor, de Comercio Exterior y de Planificación.
En materia de defensa y seguridad: Derechos Militar, Educacional Militar, Penal Militar, de Seguridad Social Militar, Sanitario Militar, Laboral Militar y Derecho Naval.
En materia de gobernación, los Derechos: Electoral, de Población y de Migración, Cinematográfico, de Cultos, de Imprenta y Prensa, Político, Penitenciario, de Rifas, juegos y Sorteos permitidos.
En materia de hacienda y crédito público, encontramos los siguientes Derechos: Aduanero, Arancelario, Bancario, de Crédito, Fiscal, Financiero, Mercantil y Tributario, Planificación, Presupuestal, y de Control de Evaluación de los organismos del Estado.
En obras públicas encontrarnos todo el Derecho relativo a la construcción de las mismas y parte del Derecho Portuario.
Patrimonio Nacional: El Derecho relativo a los bienes el Estado, su administración y el uso de los mismos.
En materia de urbanismo, lo relativo a los asentamientos humanos, y en general el Derecho Urbanístico.
Recursos hidráulicos: el Derecho relativo a la explotación y aprovechamiento de Aguas Nacionales.
Relaciones Exteriores: Derecho Consular, Diplomático e Internacional Público.
En materia de salubridad y asistencia: los Derechos de Seguridad Social, Sanitario y Asistencial.

En materia de ecología, lo relativo a la contaminación ambiental o Derecho Ecológico, que comprende, además la conservación v aprovechamiento de los recursos naturales.
En materia de trabajo: el Derecho Laboral, el relativo al Procedimiento Laboral y el de la Previsión Social.
Turismo: Derecho del Turismo.
En materia deportiva: el Derecho del Deporte.
Existen algunas ramas del Derecho Administrativo especializado que tienen íntima relación con casi todas las oficinas administrativas y son: el Derecho Laboral Administrativo o Burocrático, el relativo a la organización y funcionamiento interno de los diversos órganos de la administración, el de las infracciones administrativas y, por último, también tiene mucha importancia el Derecho Registral.

lunes, 20 de septiembre de 2010

TEMA 2. LAS FUNCIONES DEL ESTADO

TEMA 2

LAS FUNCIONES DEL ESTADO


2.1. FORMAS DE ESTADO Y DE GOBIERNO, ESTRUCTURA DEL SISTEMA FEDERAL.

Comúnmente suelen confundirse formas de Estado y de gobierno, por eso es necesario diferenciarlas, ya que estos dos términos significan cosas totalmente distintas. La palabra Estado designa a la totalidad de la comunidad política, es decir al conjunto de personas e instituciones que forman la sociedad jurídicamente organizada sobre un territorio determinado; en cambio la palabra gobierno comprende solamente a la organización específica del poder constituido al servicio del Estado.
El gobierno es sólo uno de los elementos constitutivos del Estado. Es el conjunto de órganos directivos del Estado o la institución o conjunto de instituciones por las cuales la sociedad realiza y desarrolla aquellas reglas de conducta necesarias para hacer posible la vida de los hombres en una condición social.
Mientras las formas de Estado se refieren a la manera de ser fundamental de la totalidad del cuerpo social jurídicamente organizado, las formas de gobierno tiene relación con la modalidad adoptada por los órganos directivos que formulan, expresan y realizan la voluntad del Estado.
El Estado es la comunidad política íntegramente considerada, constituyendo la persona colectiva de la sociedad política en la función del Derecho y el sujeto activo de la soberanía. El gobierno, es la organización específica del poder constituido en y por el Estado y al servicio del Estado.


DIFERENCIAS ENTRE FORMAS DE GOBIERNO Y FORMAS DE ESTADO
Esta diferencia radica en que las formas de Estado tienen en consideración la distribución espacial del poder. Tienen en cuenta el territorio Pueden respetarlas o no. Las formas de Gobierno hacen referencia a la distribución funcional del poder. Se crean determinados organismos a los que se les atribuye funciones.
Formas de Estado: Se clasifican en 3 clases: - Estados unitarios
- Estados federales
- Confederación de Estados
Formas de Gobierno: se clasifican distinto. La más clásica es la griega la cual tiene como parámetro si la forma de gobierno respeta o no la ley.
Monarquía: conforme a las leyes ejercido por uno.
Aristocracia: conforme a las leyes ejercido por unos pocos
Democracia: conforme a las leyes ejercido por muchos.

ARISTÓTELES:
Monarquía: conforme al bien común ejercido por uno
Aristocracia: conforme al bien común ejercido por unos pocos
Democracia: conforme al bien común ejercido por muchos


FORMAS PURAS FORMAS IMPURAS

Monarquía Tiranía o Totalitarismo
Aristocracia
Oligarquía
Democracia Demagogia

No hay correlato entre formas de gobierno y formas de Estado. Puede haber un Estado unitario gobernado por una democracia (Francia) y, por ello, un Estado unitario no tiene porqué ser monarquía. También pueden haber Estados federales como España con una monarquía y EE.UU. con un régimen presidencialista. Todas las combinaciones son posibles.
La Federación de Estados admite mayor o menor centralización o descentraliza­ción del poder. No hubieron ejemplos de centralización ni descentralización absoluta. Lo que se ve son casos intermedios que se acercan más a uno u otro.
El emperador buscaba la centralización absoluta, pero ésta chocaba con el espa­cio físico: las diferencias geográficas, ya que las distancias eran muy amplias.

Diferencias entre Estados Confederados y Estado Federal
Los diferencia la naturaleza de la norma que los vincula.

Naturaleza de la norma que vincula a los estados es un Pacto o Tratado
Internacional .
Cada Estado soberano por medio de un pacto o tratado internacional mantiene un vínculo con los otros Estados soberanos.
Fines de estos pactos: garantizar la protección exterior o bien la paz interior. O sea esta idea de Confederación de Estados tuvo como fines afianzar la nación.
Alcance de las normas: cuando se crea una Confederación de Estados se crean órganos comunes a todos los Estados soberanos, que se limitan a actuar de acuerdo al tratado internacional, el cual fija fines y órganos para la aplicación dentro de cada estado, pero no se extienden a los ciudadanos de los estados.
Derecho de nulificación: cualquiera de estos Estados, por el hecho de ser sobe­rano puede declarar nula una disposición que haya sido dictada por un órgano común confederado.
Derecho de secesión: derecho que se reservan los estados por el hecho de ser so­beranos de retirarse libremente de la Confederación de Estados.

Estado Federal o Federación de Estados
El Estado Federal no se reserva el derecho de nulificación ni el de secesión y esto es lo que lo diferencia de la Confederación la cual necesariamente reserva estos 2 derechos.
Ej. histórico de Confederación de Estados: EE.UU. hasta que no se dictó la Constitución 1776-1787 (Independencia-Constitución).

Naturaleza de la norma que los une:
Constitución Nacional, que es una norma de derecho interno y que hace al ordenamiento jurídico.
Está formada por: Estados, Provincias, Regiones, Departamentos. Se transfiere la soberanía al Estado federal creado y c/u de las provincias mantiene su autonomía, pero no son soberanas (autonomía = facultad de dictar sus propias leyes). En México esta formada por Estado y Municipios.
Derecho nacional o federal: de aplicación en todo el territorio, aún en el de las provincias. Ej. de derecho nacional o federal: Ley Federal de Educación.
También existen derechos o legislaciones provinciales.
Alcance de ambos derechos: se extiende a los Estados o Provincias y a sus ciudadanos. Se aplica a las provincias que crearon esos órganos comunes y a los ciudadanos.
Finalidad: omnicomprensivos: a todos los fines y no a los fines específicos. Abarca toda la gama de funciones delegadas al Estado federal.
Hay poderes delegados por las provincias al Estado federal y hay poderes reservados (son los que no han sido delegados). Hay poderes concurrentes: se han delegado, pero son aquellos en los cuales las provincias tienen facultades legislativas y de ejecución.
En un estado federal no hay derecho de secesión ni de nulificación, por cual las provincias no pueden retirarse del estado nacional, como así tampoco desacatar las leyes nacionales y declararlas nulas, ya que estos son poderes delegados.
Prima en el mundo esta organización de estados federales, esencialmente, en Europa.

2.2. LAS FUNCIONES DEL ESTADO, CRITERIOS FORMAL Y MATERIAL

LAS FUNCIONES DEL ESTADO.
Los fines del Estado constituyen direcciones, metas, propósitos o tendencias de carácter general que se reconocen al Estado para su justificación y que consagran en su legislación.
Las funciones del Estado son los medios o formas diversas que adopta el derecho para realizar los fines del Estado.
El concepto de función, constituye la base de este desarrollo: "La misma etimología de la palabra función determina cumplidamente su concepto: proviene de "Fungere", que significa hacer, cumplir, ejercitar, que a su vez deriva de "Finire", por lo que dentro del campo de las relaciones jurídicas de cualquier clase que ellas sean, la función significará toda actuación por razón del fin jurídico en su doble esfera de privada y pública".
Las funciones del Estado tienen un apoyo lógico y jurídico. Por medio de los fines se reconocen las etapas para alcanzar una meta, por las funciones se consagran procedimientos de la legislación que necesitan para su realización de las tres funciones esenciales del Estado.
La doctrina clásica y la legislación positiva han reconocido tres actividades esenciales del Estado para realizar los fines, resultado del principio lógico-jurídico de la división del trabajo aplicado a la teoría constitucional.
La función legislativa, que es la función encaminada a establecer las normas jurídicas generales. El Estado moderno es el creador del orden jurídico nacional.
La función administrativa, que es la función encaminada a regular la actividad concreta y tutelar del Estado, bajo el orden jurídico. La ley debe ser ejecutada particularizando su aplicación. En sentido moderno el Estado es el promotor del desarrollo económico y social de un país.
La función jurisdiccional, que es la actividad del Estado encaminada a resolver las controversias, estatuir o declarar el derecho. La superioridad del Poder Judicial en la sociedad moderna, lo coloca como el órgano orientador de la vida jurídica nacional.
La actividad del Estado se expresa en nuestra constitución, artículo 49, en las tres funciones clásicas, cuyos respectivos órganos ejercitan partes del poder estatal, que es único, aunque las funciones son múltiples y constituyen la forma de ejercicio de las atribuciones.
La relación entre poder y función debemos pasar al estudio de las funciones del Estado.
En puridad a cada poder debería corresponder una función específica, es decir, al Poder Legislativo le corresponde la función legislativa, al Poder Ejecutivo la función Administrativa, y al Poder Judicial la función jurisdiccional.
Al Poder Administrativo además de la función administrativa, le corresponden otras actividades por ejemplo la facultad reglamentaria, que en un acto de naturaleza legislativa; las controversias en material fiscal, agraria, obrera, que son actos materialmente jurisdiccionales.
El Poder Judicial además de ejercer la función jurisdiccional realiza otros actos no propiamente de esa naturaleza, por ejemplo el nombramiento de su personal que es un acto administrativo.



2.3. LOS ACTOS JURIDICOS DE CADA FUNCION
FUNCIÓN LEGISLATIVA
Desde el punto de vista orgánico la función legislativa es toda actividad que desarrolla el Poder Legislativo. Este criterio es inaceptable porque la partición de poderes tradicional no coincide con la separación de funciones. Así el Poder Legislativo desarrolla función jurisdiccional en el supuesto del juicio político. También desarrolla función administrativa, por ejemplo, cuando nombra o destituye su personal.
Desde el punto de vista formal la función que nos ocupa es el desarrollo del poder estatal manifestado conforme al procedimiento establecido para la sanción de las leyes.
Desde el punto de vista orgánico formal la función legislativa se desarrolla cuando surge a la vida jurídica un acto dictado por el Poder Legislativo de acuerdo al procedimiento establecido para dictar las leyes. Este es uno de los criterios que nuestra Constitución adopta. De acuerdo al mismo cuando nuestro máximo Código dice “ley” lo entiende en un sentido orgánico formal.
Desde el otro criterio reconocido por nuestro derecho la ley tiene fuerza para resistir la derogación de actos administrativos pero, no así para sobrevivir jurídicamente a una norma constitucional contraria y posterior. Su valor surge de la imposibilidad de desaplicarla si no existe previamente una sentencia de la Suprema Corte de Justicia que la declare inconstitucional.
Materialmente la función legislativa es la actividad estatal que crea normas jurídicas generales y abstractas. Este criterio no permite distinguir la función legislativa de la constituyente y administrativa porque éstas, también, producen actos regla cuando sancionan la Constitución y los reglamentos
FUNCIÓN ADMINISTRATIVA
La función Administrativa es la actividad práctica, concreta, que el Estado desarrolla para satisfacer de modo inmediato los intereses públicos que asume para lograr y consolidar el bien común. Es un hacer efectivo mientras que las funciones, constituyente, legislativa y jurisdiccional son actividades estrictamente jurídicas.
Su objetivo es definido: realizar concretamente determinadas tareas que el Derecho ha puesto a cargo de la Administración . Administrar es hacer, es ejecutar las normas.
La función legislativa se agota en la declaración de voluntad que crea la norma. La administrativa solo se agota cuando ha ejecutado prácticamente la tarea prevista.La función administrativa se desarrolla en forma permanente e ininterrumpida. Consiste en actos jurídicos, reglamentos y resoluciones que son declaración de voluntad, y en operaciones materiales que son variadísimas.
Por lo expuesto, podemos definir la función administrativa como el ejercicio del poder estático mediante la actividad práctica, permanente, ininterrumpida e inmediata de ejecución de los cometidos estatales asignados a las Personas u órganos estatales, mediante actos jurídicos y operaciones materiales.Desde el punto de vista orgánico función administrativa es la que realiza el Poder Ejecutivo. El criterio es inaceptable porque el Poder Legislativo ejerce función administrativa, por ejemplo cuando existen comisiones investigadoras que cumplen su cometido. También el Poder Judicial desarrolla función administrativa cuando, por ejemplo, designa funcionarios.
Desde el punto de vista formal hay un procedimiento especial, determinado y de principio, para la actividad administrativa. Es el procedimiento administrativo común. También existen procedimientos especiales, por ejemplo el disciplinario o el licitatorio. En ese sentido la función administrativa coincide con la legislativa y la jurisdiccional que tienen procedimientos, de principio, para la ley común y el juicio ordinario y, procedimientos especiales, como por ejemplo el procedimiento para dictar la ley de presupuesto o los juicios extraordinarios. Importa tener presente que en el ejercicio del poder estático que da lugar a la función administrativa no existe un procedimiento para las operaciones materiales.
Desde el punto de vista orgánico formal función administrativa es la función ejercida por el Poder Ejecutivo de acuerdo al procedimiento determinado para dictar actos administrativos y operaciones materiales. El criterio no es totalmente aceptable por lo expuesto respecto al criterio formal. Esto es no existe un procedimiento para las operaciones materiales. Ello es así porque son infinitas.
Materialmente la función administrativa se desarrolla mediante actos subjetivos o actos condición. La clasificación no es de recibo porque la Administración también dicta actos regla, los reglamentos, así como los demás poderes estatales también dictan actos condición y actos subjetivos, por ejemplo cuando designan un funcionario público.
Se ha ensayado también un criterio residual que entiende que función administrativa es la actividad que resta luego de excluidas la legislativa y jurisdiccional. Este criterio nada dice respecto a la función administrativa.FUNCIÓN EJECUTIVA
Algunos autores distinguen función administrativa de la función ejecutiva.Por la primera se formulan pronunciamientos jurídicos y operaciones técnicas, actos administrativos en sentido amplio, destinados a mantener en condiciones de actividad los organismos estatales y preparar su acción.
La función ejecutiva implica acción física propiamente dicha. Serían las operaciones materiales.
Sin embargo no parece existir motivo práctico de importancia definitoria , en el sentido que de la distinción o desgajamiento de la función ejecutiva de la administrativa, no surge un régimen jurídico diverso, de naturaleza , para cada una de las funciones. Tanto la función administrativa como ejecutiva tienen el mismo régimen jurídico que emana del ejercicio del poder etático función administrativa, salvo, alguna pequeña particularidad que podría surgir de la operación concreta que es jerárquicamente inferior si existe reglamento que la regule. No olvidemos que en el ejercicio de la función administrativa el reglamento es, también, superior jerárquicamente a la resolución siendo, ambos, actos administrativos. Es decir, no existe una función jurídica especial para las resoluciones administrativas, y otra para los reglamentos, ya que emanan del ejercicio de la misma función.
Cualquier controversia entre un acto administrativo y su operación material de ejecución, de inferior jerarquía, en el ámbito interno, se define, obviamente, dentro del Estado.
Los conflictos externos entre ambas modalidades se ventilan ante el Poder Judicial. Allí, las particularidades de los procesos que integran el contencioso administrativo, no hacen variar, especialmente, el régimen jurídico aplicable a los actos administrativos y a las operaciones materiales.
FUNCIÓN JURISDICCIONAL
Debemos considerar que nos encontramos con función jurisdiccional cuando existe una controversia en materia jurídica, resuelta por un tercero ajeno a la misma que debe ser imparcial, por medio de una sentencia que se impone a las partes y tiene fuerza de verdad legal.
Desde el punto de vista orgánico la función jurisdiccional es la desarrollada por los órganos judiciales.
Formalmente puede definirse como la actividad estatal que se manifiesta mediante actos procesales, especialmente, el acto denominado sentencia que pasa en autoridad de cosa juzgada.
Desde el punto de vista orgánico formal la función que nos convoca se materializa cuando un órgano del Poder Judicial o, aun aquel que no pertenezca al sistema por desgajamiento competencial y creación constitucional, decide un conflicto interpartes siguiendo el proceso judicial correspondiente de acuerdo a la materia.
Se discute, como se dijo, cuál es la solución en el supuesto de jurisdicción voluntaria no contenciosa, donde no existe contradictorio. El procedimiento termina en un acto del juez que no resuelve un contradictorio con todas sus consecuencias. Sin embargo, el desarrollo de la forma procesal, y la existencia del funcionario tercero imparcial, hacen ingresar esta modalidad judicial dentro de la función jurisdiccional. Se diferencia de la función administrativa porque en el proceso voluntario se pretende obtener la máxima certeza jurídica que no se logra, siempre, en el ejercicio de la función administrativa.
Desde el punto de vista del criterio valor y fuerza los actos del Poder Judicial tienen el valor propio, en la escala jerárquica, de esos actos de pura aplicación del derecho. Es decir se ubican por debajo del reglamento y en el mismo peldaño de las resoluciones administrativas
Desde el punto de vista material la función jurisdiccional es decisión de conflicto ínter subjetivo, controversia, mediante declaración del derecho en el caso concreto.

2.4. CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS JURIDICOS
Si asumimos como cierto que quienes ejercen funciones públicas lo hacen teniendo la calidad de autoridad legítima por su nombramiento u elección y gozan por consiguiente de legitimidad subjetiva; que la expresión de su voluntad se ajusta a los procedimientos establecidos en cada caso (legitimación procesal); que tal voluntad incide sobre un objeto que se ubica dentro del ámbito de competencia que a cada autoridad pública corresponde deacuerdo a lo establecido en las normas constitucionales, legales y reglamentarias (legitimidad formal), y que finalmente sus decisiones se ajustan a lo que establecen las normas constitucionales y legales (principio de legalidad), entonces los Actos Jurídicos Públicos podrían agruparse en las siguientes clases:
i) Actos Jurídicos Públicos Constituyentes,
ii) Actos Jurídicos Públicos Legislativos;
iii) Actos Jurídicos Públicos Jurisdiccionales,
iv) Actos Jurídicos Públicos de Gobierno y
v) Actos Jurídicos Públicos Administrativos.


2.4. TEORIA DE LA DIVISION DE PODERES
L
a teoría de la división de poderes fue enunciada por Montesquieu en su obra “El Espíritu de Las Leyes”, a mediados del siglo XVIII. Montesquieu afirmó, que la libertad de la que gozaba Inglaterra se debía a la separación de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial, así como la existencia de frenos y contrapesos entre esos poderes. De esta manera, Montesquieu estableció la separación de poderes como un dogma del constitucionalismo liberal. La influencia de Montesquieu es indiscutible, como puede verse en la Declaración de Derechos de Virginia (1776), en la Constitución de Massachusetts (1780) y en la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano francesa (1791). Esta idea de la forma mixta de gobierno ya fue contemplada por Platón, en `Las Leyes', y por Polibio para explicar la estabilidad del gobierno romano.
Su teoría señala que en todo gobierno (Estado) existen tres clases de poderes: el poder legislativo, el ejecutivo con relación a las cosas que dependen del derecho de las naciones y el judicial con relación a las cuestiones que dependan del derecho civil.
Según Montesquieu, esta división del poder del Estado en tres, es la única manera de asegurar la libertad de los ciudadanos.
Cada uno de esos poderes es ejercido por órganos distintos e independientes entre sí, siendo esta separación orgánica, la garantía para la esfera de libertad de los particulares, ya que los poderes rivalizan, se equilibran, siendo cada uno celoso guardián de su respectivo ámbito de competencia, de suerte que queda entre ellos una esfera libre para actuaciones no reguladas, en las que ninguno está autorizado para interferir, y que precisamente constituye el ámbito de libertad garantizado a los particulares.
Cada uno de los poderes ejerce su función en forma exclusiva y excluyente, así sólo al poder legislativo corresponde dictar la ley; al ejecutivo, la ejecución de la ley sin que pueda dictar leyes ni realizar otros actos que los autorizados por ellas; y al jurisdiccional, corresponde la aplicación de las leyes en las relaciones entre particulares o entre éstos y la Administración del Estado.
Esta doctrina ha sido recogida en casi todas las constituciones políticas, y su principio básico de la separación de poderes tiene hoy plena vigencia en cuanto distingue tres funciones principales del Estado.

TEMA 1. LA ACTIVIDAD DEL ESTADO

TEMA 1

LA ACTIVIDAD DEL ESTADO


1.1. ELEMENTOS FUNDAMENTALES DEL CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO


CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Todas las organizaciones sociales de cualquier tipo y cualquier centro de imputaciones jurídicas que no sea la persona humana física, existen siempre en función de ésta y por medio del Derecho, por lo que los perfiles todos de su existencia y acción tienen que tomar forma jurídica. No tiene por ello nada de especial que los Poderes públicos y en concreto la Administración pública sean enteramente criaturas del Derecho, siendo totalmente determinadas en su ser y en su operar por el ordenamiento jurídico. El Derecho administrativo es la parte del Derecho que configura el ser mismo y la acción de la Administración pública en cuanto tal, es el Derecho público de la Administración pública.

Este Derecho es esencialmente, y en primer lugar, un conjunto de cosas, de iura ―potestades, derechos, facultades, obligaciones, cargas― que corresponden a la Administración pública, específicamente en su condición de Poder público y que la constituyen como tal.

Derivadamente, entendemos también por Derecho administrativo el conjunto de principios y normas que atribuyen, miden y determinan todas esas cosas. Es decir, nos adscribimos a una concepción realista y no normativa del derecho, aunque con esta precisión se puede aceptar la visión normativa.

a) Definiciones y contenido


CRITERIO FORMAL
Se entiende como el conjunto de normas jurídicas que regulan la organización y funcionamiento del poder ejecutivo (la critica que se hace al respecto, es que no precisa la naturaleza ni el contenido de las normas de tal organización y funcionamiento)

CRITERIO SUBJETIVO
Rama del derecho público que regula:
a) La organización de la actividad de la administración pública así como de las personas que integran a ésta.
b) Los servicios públicos como aspecto predominante dentro del contexto administrativo.
c) El buscar la justicia administrativa esto es con la finalidad de que exista una adecuación entre los administradores y administrados.

CRITERIO MATERIAL
Es el conjunto de reglas relativas al servicio público (la crítica es que el derecho administrativo abarca varias actividades y no solamente el servicio público)

CONCEPTO DE GABINO FRAGA
Es la estructura y organización del poder ejecutivo, los medios patrimoniales y financieros que la administración pública necesita para su función y sostenimiento con el ejercicio de las facultades que el poder público debe realizar bajo la forma de la función administrativa, así como la situación de los particulares con respecto a la administración.

CONCEPTO DE ACOSTA ROMERO
Conjunto de normas del derecho público que regulan la organización, estructura y actividad de la parte del Estado que se identifica con la administración pública o poder ejecutivo, sus relaciones con otros organismos del Estado, con otros entes públicos y con los particulares.


El derecho administrativo es la rama del derecho publico interno, constituido por el conjunto de estructuras y principio doctrinales, y por las normas que regulan las actividades directas o indirectas de la administración publica como órgano del poder ejecutivo federal, estatal y/o municipal, la organización, funcionamiento y control de la cosa publica; sus relaciones con los particulares, los servicios públicos y demás actividades estatales.

El derecho administrativo se caracteriza por ser:

1. Común: Es un derecho que, al igual que el derecho civil, es común a todas las actividades (municipales, tributarias, etc.) y sus principios son aplicables a todas esas materias.

2. Autónomo: Es una rama autónoma del Derecho, tiene sus propios principios generales, se autoabastece; es decir es un sistema jurídico autónomo paralelo al derecho privado.

3. Local: Es un derecho de naturaleza local porque tiene que ver con la organización política en nuestro país; es decir que habrá un derecho administrativo nacional, estatal o municipal.

4. Exorbitante: Excede la órbita del derecho privado, porque donde hay una organización estatal hay derecho administrativo. No hay plano de igualdad entre partes, ya que una de ellas es el Estado, que tiene facultades de poder público.


1.2. LA ACTIVIDAD DEL ESTADO Y EL CONCEPTO DE ATRIBUCIONES

Para que el Estado pueda cumplir con el objetivo de procurar el bienestar y mandato del pueblo, realiza una serie de actividades a través de sus distintos órganos con base en planes, programas y proyectos que sirven como parámetros para su trabajo y desempeño.

El Doctor Andrés Serra Rojas (1994, p. 19) dice que la actividad del Estado se origina en el conjunto de operaciones, tareas y facultades –jurídicas, materiales y técnicas- para actuar, y que le corresponden como persona jurídica de Derecho Público y que realiza por medio de los órganos que integran la Administración Pública.

Por su parte, para Gabino Fraga (1993 p. 13), la actividad del Estado es el conjunto de actos materiales y jurídicos, operaciones y tareas que realiza en virtud de las atribuciones que la legislación positiva le otorga. El otorgamiento de dichas atribuciones obedece a la necesidad de crear jurídicamente los medios para alcanzar los fines.

Esa legislación positiva a la que se refiere Fraga es, según Reinhold Zippelius (1998 p. 49), el conjunto de reglas fundamentales sobre la convivencia en un Estado y puede denominársele “Constitución” en sentido material.

De acuerdo con la teoría constitucional actual, a este conjunto pertenecen no sólo las normas fundamentales sobre la organización del Estado, sino también las disposiciones sobre cuáles son los órganos supremos del Estado, la designación de sus titulares, las funciones y facultad de regulación que les corresponde, el modo en que proceden y colaboran entre sí, etc. Además, incluye los derechos y libertades fundamentales de los ciudadanos, sus obligaciones, forma de fiscalizar al Estado, etc.

La actividad del Estado, con base en los planteamientos revisados, se enfoca hacia tres áreas principales:

1. El mantenimiento y preservación del orden interno.
2. El equilibrio en las relaciones externas.
3. El desarrollo de la nación en todos sus ámbitos.

El primer aspecto trata, de manera directa, con la seguridad pública, el cumplimiento de las leyes, etc. El segundo, se refiere a asuntos del orden diplomático, incluso de tipo económico. El tercer punto es muy amplio, pero se puede afirmar, sin mayores preámbulos, que el desarrollo nacional tiene que ver con:

La dotación, mantenimiento y mejoramiento de los servicios públicos.
El crecimiento económico a través del fomento de la inversión tanto nacional como extranjera.
El desarrollo de infraestructura en muchos otros puntos: carreteras, industria, mano de obra calificada, energía, etc.

La determinación de campos específicos en los puntos anteriores es injerencia del derecho así como de muchas otras disciplinas del conocimiento humano: la economía, la administración pública, la ingeniería y la tecnología, y por supuesto, la Ciencia Política.

Desde esta perspectiva, el Doctor Andrés Serra Rojas (1994 p. 26) tiene una clasificación de la actividad del Estado de acuerdo con las formas que asume la intervención estatal en cumplimiento de las políticas económicas y políticas:

Acción de ordenamiento. Alude al establecimiento del orden jurídico nacional, tanto federal como local;
Acción de regulación. El Estado influye activamente en el mercado con diversos instrumentos financieros;
Acción de sustitución. El Estado protagonista del proceso económico, o sea, una participación directa en organizaciones que producen bienes y servicios en el mercado; y
Acción de orientación y coordinación. Plan Nacional de Desarrollo y planes particulares y específicos de la actividad económica. El Estado rector de la economía nacional.

A partir del punto anterior, se especifican las tres categorías de atribuciones o zonas de competencia estatal:

Primera categoría: La reglamentación de la actividad privada, que consiste en regular la actividad de los particulares en las relaciones que ellos tienen entre sí, con el fin de asegurar el buen orden de estas relaciones.

Segunda categoría: El fomento, limitación y vigilancia de la actividad privada. El fomento consiste en facilitar o ayudar la actividad privada y presenta formas múltiples y variadas y la vigilancia que implica una intervención del Estado en ocasión de las diferentes manifestaciones de una actividad privada, con el propósito de ejercer sobre ellas una cierta acción particular y asegurar así la observación de la reglamentación que le es impuesta, bajo la forma de control, de una declaración del particular o de una autorización previa.

Tercera categoría: La situación total o parcial de la actividad privada por la actividad del Estado. El Estado reemplaza al particular o se combina con él, y le proporciona el servicio o prestación.

Finalmente, el Doctor Andrés Serra Rojas (1994 pp. 27-28) da una clasificación más, dividiendo la actividad administrativa en cuatro grupos:

Una actividad que se refiere a la organización jurídica objetiva o subjetiva del ente administrativo;
Una actividad para conseguir los medios necesarios para el funcionamiento de la actividad estatal;
Una actividad dirigida a asegurar el orden jurídico y la seguridad social en las relaciones internas y la seguridad del Estado en las relaciones externas, y
Una actividad dirigida a proporcionar utilidad a los particulares, bien de orden jurídico –como el servicio de registro de la propiedad-, bien de orden económico-social en relación con las necesidades físicas, económicas, intelectuales, etc. de la población.


CONCEPTO DE ATRIBUCIONES

En el ámbito jurídico político, se entiende por atribución estatal, lo que al estado le corresponde hacer, por lo que se puede considerar como el contenido de la actividad del Estado.

Roger Bonnard, establece que “las atribuciones son las tareas, los trabajos que el Estado realiza, ellas constituyen los objetos de su actividad. Esta noción de atribución corresponde sensiblemente a la de profesión para los individuos”.

Este autor reconoce tres categorías de atribuciones estatales:

Primera: Ubica la reglamentación de la actividad privada, mediante la cual se regula la actividad de los particulares para asegurar el buen orden de sus relaciones entre si.

Segunda: Se refiere al fomento, limitación y vigilancia de la actividad privada.

Tercera: Contempla la sustitución parcial o total de la actividad de los particulares por la actividad estatal.

ENRIQUE SAYAGUES LAZO, establece que el término atribución es impreciso y propone el término cometido, por lo que para este autor uruguayo “los cometidos son las diversas actividades o tareas que tienen a su cargo las entidades estatales conforme al derecho vigente”.

ENRIQUE SILVA CIMMA, estima que se pueden distinguir con precisión tres conceptos:

- Servicio. Cuerpo orgánico
- Actividad. Acción desarrollada por este servicio y con miras a conseguir un fin.
- Cometido. Fin buscado por el servicio y que se alcanza por medio de la actividad.


1.3. LA EXTENCION DE LAS ATRIBUCIONES DEL ESTADO

La extensión de las atribuciones del Estado guarda una estrecha relación con las diversas tendencias o sistemas sociales, que históricamente han surgido en el transcurso de la evolución social.

En el Estado actual de este
debate, se precisan diversas tendencias que se disputan el lugar preeminente. El liberalismo, el socialismo y el comunismo con sus numerosas ramas y desviaciones.

El liberalismo capitalista es la exaltación del hombre como base del progreso social. En el ser humano existen elementos propios y vigorosos para estimular el
desarrollo social que se debe concretar y proteger. Son esas fuerzas las que lo sostienen, sin necesidad de intromisiones peligrosas que destruyan las libertades fundamentales. Es el fortalecimiento de los intereses que tiene a su cargo el Estado.

El Estado sólo se justifica por los servicios públicos y por los fines sociales que tiene a su cargo.


Las tendencias socialistas, modernas se sitúan desde la organización democrática del Estado Federal, el socialismo cristiano, o el socialismo integral o solidarista, hasta las tendencias más radicales como el socialismo planificado. El socialismo cuenta con numerosos sistemas, doctrinas, opiniones, que organizan en formas muy complicadas la acción del Estado moderno. El socialismo de actualidad se nutre en los principios de un socialismo moderado, que se opone al principio colectivista del comunismo, en sus dos corrientes principales: la organización soviética y la democracia popular china, apoyada en las grandes
tesis del marxismo, la concepción materialista de la historia y la socialización de los instrumentos de producción.

El liberalismo como
sistema o doctrina está liquidado o en proceso de su total liquidación, porque ha llenado su misión histórica y es una mera referencia a un sistema caduco en la historia de las instituciones políticas y económicas.

Liberalismo, desde los siglos XVIII y XIX a la fecha. Respecto al
valor histórico del liberalismo, nada tenemos que objetar, pues el liberalismo cumplió su misión gloriosa al destruir en su época las formas arcaicas de la vida social del Estado monárquico absolutista y despótico, que amparaban intereses y prejuicios de otros tiempos.

Los defensores actuales del liberalismo sostienen que éste es un sistema de principios universales y hasta eternos, los cuales no podrán desaparecer, porque sobreviven en los principios o verdades que toda sociedad juzga como invariable, y agregan que muchos de los males de la era moderna, se deben al olvido o negación de esos valores o ideales del viejo liberalismo.

El orden de nuestros días es radicalmente diferente al orden que gobernó al Estado liberal.

1.4. EL RÉGIMEN JURIDICO DEL ESTADO. DERECHO PÚBLICO Y DERECHO PRIVADO.


El derecho público se distingue del derecho privado, en que en el primero se trata de relaciones jurídicas entre el Estado y los particulares o bien entre entes estatales entre si.

Cuando la norma es aplicada al Estado, la norma esta interconectada con el derecho público. En el derecho Público hay a menudo una relación de subordinación (porque se le concede al Estado una superioridad jurídica sobre el particular, un número de atribuciones superiores, a los derechos individuales del habitante, a diferencia del derecho privado que es mas frecuente la coordinación, ya que los sujetos se encuentran allí en un plano de mas igualdad.

La distinción entre derecho público y derecho privado no es a priori, no se tratan de que las normas de derecho público tengan una estructura diferente a las normas de derecho privado ni que matemáticamente unas a otras complementen situaciones de interés general y de interés individual, sino tan solo que las leyes que rigen las relaciones del Estado con los particulares van acumulando prerrogativas y privilegios para el Estado. Además algunos principios de tales leyes deben regular situaciones que no se dan sino en el caso del Estado: todo lo relativo a la organización, funcionamiento y actividad de los poderes públicos y el control de los servicios públicos monopolizados emplea principios diversos de los del derecho común. Esas prerrogativas y disposiciones peculiares constituyen un todo estructurado y regido por principios propios, las que empiezan siendo excepciones se tornan en norma general y así las normas del derecho privado se ven desplazadas por aquellas. Es lógico independizar metodológicamente a ese conjunto de principios correlativos y concordantes entre sí que resultan discordantes y extraños al derecho público.