TEMA 5. LA ADMINISTRACION PÚBLICA

TEMA 5

LA ADMINISTRACION PÚBLICA


5.1. UBICACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

La administración pública debe ser concebida prima facie, como parte integrante del órgano ejecutivo del gobierno del Estado y no como un ente aislado. No es posible concebir la administración pública, fuera de su encuadramiento jurídico estatal. Este importante órgano gubernamental forma parte del ejecutivo, más no lo integra totalmente, ni ejerce por tanto, todas las funciones que a el corresponden, tal como se verá con posterioridad.


5.2 PERSONALIDAD JURIDICA DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, TEORIAS QUE LO EXPLICAN.


Personalidad jurídica:
Deviene de la pregunta de los científicos que si el Estado es o no una persona. Es una persona, si no le damos esa característica no lo podremos entender, es un ente una cosa a la que el derecho le da el don de poder ser sujeto de derecho (ejercer derecho y contraer obligación), es una persona jurídica que forma un ente distinto de cada uno de los miembros que lo conforman, además esto es lo que garantiza que el Estado sea perpetuo, el Estado sigue igual solo se renuevan autoridades, personas viven y mueren, el Estado sigue, solo cambian sus seres, y esto se puede justificar solo diciendo que el Estado es una persona, porque sino cada vez que se cambia de gobernante se diría que el Estado murió y no es así, es simplemente una renovación.

El reconocimiento de la personalidad jurídica del Estado, no constituye hoy en día un motivo de confrontación ideológica, pero en sus inicios enfrentó a la doctrina, siendo las teorías más representativas las siguientes:

Teoría de la Negación de la personalidad jurídica del Estado

Esta teoría fue expuesta por Leon Duguit, para quien el Estado no constituye una persona distinta a los miembros de la sociedad que representa, de tal forma que el ejercicio de la potestad estatal no es mas que la manifestación de poder de quien se encuentra investido con tales facultades, es decir, los gobernantes.

Teoría del reconocimiento parcial de la personalidad jurídica del Estado

Es expuesta por autores como Berthélemy, quien distingue la actividad del Estado, como actos de poder y como actos de poder patrimonial, el primero constituye a su juicio, el ejercicio de potestades o funciones, los cuales se constituyen en actos públicos; solo los actos de carácter patrimonial le permiten al estado, ejercer derechos y en consecuencia, constituirse en formas de ejercicio de la personalidad jurídica. Esta teoría fue atenuada, pues se distinguió entre el ejercicio de actos de derecho público y actos de derecho privado del Estado.

Teoría de la personificación jurídica del Estado

Kelsen señala que “La persona llamada moral o jurídica, designa solamente la unidad de un conjunto de normas, a saber, un orden jurídico que regula la conducta de una pluralidad de individuos. Ella es a veces la personificación de un orden jurídico parcial, tal como los estatutos de una asociación, y a veces la de un orden jurídico total que comprende el conjunto de las órdenes jurídico parciales y es denominado habitualmente con el nombre jurídico de Estado”.

En virtud de esta teoría se niega la posibilidad de discrepancia entre Estado y Derecho, en la medida de que éste último se concibe como la suma total de normas coactivas válidas de una sociedad determinada (derecho), de tal forma que todo Estado es Estado de derecho.

Teoría del Estado como persona jurídica

Parte de la idea de que la personalidad jurídica del Estado no es una ficción sino una realidad jurídica. Carré de Malberg fundamenta esa realidad en dos principios: la unidad de los individuos que lo integran y la continuidad en el tiempo producto de su institucionalidad. Esta doctrina actualmente predominante, al someter al Estado al Ordenamiento Jurídico, permite estructurar un verdadero Estado de Derecho.

5.3. CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y SU CLASIFICACIÓN

CONCEPTO

Existen diferentes conceptos, sin embargo, podemos entenderla como la parte de los órganos del Estado que dependen directa o indirectamente del poder ejecutivo, tienen a su cargo toda la actividad estatal que no desarrollan los otros poderes (legislativo y judicial); su acción es continua y permanente, siempre persigue el interés público, adopta una forma de organización jerarquizada y cuenta con elementos personales, patrimoniales con una estructura jurídica y con procedimientos técnicos.

ELEMENTOS

Dentro de éstos, tenemos:
A) ORGÁNICO.- Aquel que se identifica con el poder ejecutivo y con todos los órganos y unidades administrativas que dependen directa o indirectamente de él.
B) DINÁMICO.- Consiste específicamente en la realización de la actividad que corresponde a los órganos que forman parte de este sector y que coincide con os fines del estado (todas las funciones de las secretarías de estado).

CLASIFICACIÓN

También dentro de éste ámbito, existen diversidad de clasificaciones, pero entre ellas podemos mencionar:

SON TRES NIVELES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.- Dentro de la administración pública contamos con tres niveles:
1.- Federal,
2.- Estatal y,
3.- Municipal.

NIVEL FEDERAL.- Tenemos diferentes unidades administrativas de las cuales podemos distinguir a la Presidencia de la República, Secretarias de Estado, Departamentos Administrativos (en este momento, no contamos con ninguno), Consejería Jurídica, Procuraduría General de la República, Organismos Descentralizados, desconcentrados, empresas públicas, instituciones nacionales de crédito y los fideicomisos públicos.

NIVEL ESTATAL O LOCAL.- Gobernador del Estado, secretario general de gobierno, oficial mayor, procurador de justicia, tesorero, secretarías, departamentos o unidades administrativas, organismos desconcentrados, descentralizados, empresas públicas y fideicomisos públicos.
NIVEL MUNICIPAL.- H. Ayuntamiento, Presidente Municipal, Síndicos y Regidores, Tesorería municipal, organizaciones descentralizadas, empresas municipales, para - municipales, fideicomisos públicos o municipales.

Otra clasificación atiende a diversos criterios entre los que se encuentran:

a) Administración activa.- depende directamente del poder ejecutivo. Ej. Centralización.
b) Administración contenciosa.- supone la existencia de Tribunales administrativos, encargados de la impartición de justicia para resolver conflictos entre administradores y administrados.
c) Administración directa.- tiene relación estrecha con el poder ejecutivo.
d) Administración indirecta.- aunque también presenta una relación estrecha con el poder ejecutivo, ésta no es tan directa.
e) Administración pública, federal, estatal, municipal o local;
f) Administración centralizada
g) Administración descentralizada


5.4. EL ORÍGEN DE LA COMPETENCIA DE LOS ORGANOS DE LA ADMINISTRACIÓN.


LA COMPETENCIA
La autoridad administrativa, actúa en una situación de privilegio respecto del administrado, haciendo efectiva una situación de subordinación respecto a él. En consecuencia, la Administración posee un conjunto de potestades que de las cuales puede hacer respecto del administrado a fin de asegurar el cumplimiento de sus finalidades.

Para ello, debe tenerse en cuenta un conjunto de principios de la actuación administrativa, a fin de asegurar que dicha actuación se ajuste a derecho. La Ley establece fundamentalmente cuales son las atribuciones de las que goza la entidad respectiva, lo cual se conoce en el ámbito administrativo como competencia.La competencia administrativa es la aptitud legal expresa que tiene un órgano para actuar, en razón del lugar (o territorio), la materia, el grado, la cuantía y/o el tiempo. Se entiende por competencia, entonces, el conjunto de atribuciones de los órganos y entes que componen el Estado, las mismas que son precisadas por el ordenamiento jurídico. La importancia de la competencia es tal, que sin ella el acto administrativo deviene en nulo.

Alcances de la competencia administrativa.

Por una lado, la competencia administrativa es, además de una legitimación jurídica de su actuación, un mecanismo de integración de las titularidades activas y pasivas asignadas a la actividad determinada , sean estas potestades – típica titularidad activa – o sean más bien deberes públicos y obligaciones.Asimismo, toda entidad es competente para realizar las tareas materiales internas necesarias para el eficiente cumplimiento de su misión y objetivos, así como para la distribución de las atribuciones que se encuentran comprendidas dentro de su competencia, distribución que es realizada entre los diversos órganos que componen a aquella.

Caracteres de la Competencia Administrativa.

La competencia administrativa está sometida a determinados caracteres que la distinguen de otras instituciones del derecho administrativo, así como de ciertos conceptos provenientes del derecho privado, que pueden ser definidos de la siguiente manera:


1. Legalidad.
La competencia administrativa tiene su fuente en la Constitución y en la Ley y es reglamentada por las normas administrativas que son derivadas por ellas. Ello implica, de manera directa, que no podría crearse competencias a través de normas reglamentarias, a diferencia de cierto sector de la legislación y doctrinas comparadas que señala que mediante reglamento podría ser posible establecer competencias. Asimismo, la Administración solo podría ejercer aquellas facultades que se encuentren señaladas expresamente en la Ley.
Además, y como resultado directo de lo que venimos diciendo, la Administración no puede, unilateralmente, crear entidades – aun cuando las mismas sean empresas públicas o entidades subsidiarias - ni asignarles competencias que no estén expresamente señaladas en la Ley, aun cuando se encuentren sometidas a su tutela.
Finalmente, consideramos que no es posible la asignación de competencias por instrumento distinto a la ley formalmente considerada, es decir, por la ley emitida por el Congreso. En nuestra opinión, el principio de legalidad a nivel del concepto de competencia estriba en impedir que la Administración Pública establezca su propia competencia, situación que se haría posible de permitirse el establecimiento de competencias vía decreto legislativo, de urgencia o través de normas generales –ordenanzas – emitidas por los gobiernos locales y regionales. La posibilidad de que la Administración establezca su propia competencia implica permitir comportamientos arbitrarios de las entidades que las conforman. Es por ello que solo un ente imparcial, denominado Parlamento, puede establecer las competencias que se asignarán a determinado ente público.

2. Inalienabilidad.
La autoridad administrativa no puede renunciar a la titularidad de la competencia, ni tampoco se puede abstenerse del ejercicio de las atribuciones conferidas a algún órgano administrativo. La Ley señala que es nulo todo acto administrativo o contrato que pretenda cualquiera de estas situaciones. Los mecanismos de ejercicio alterno de competencia, a los cuales nos referiremos más adelante, no afectan este principio general, puesto que permiten que la entidad conserve su competencia.
Sólo por Ley, o mediante mandato judicial expreso en un caso concreto se le puede exigir a una autoridad no ejercer alguna atribución administrativa. Esto refuerza la naturaleza indisponible e inalienable de la competencia administrativa. Es evidente, por otro lado, que mediante una norma de rango inferior no puede modificarse la competencia asignada mediante una norma de rango superior. Esta afirmación, sin embargo, vuelve a colocar en discusión la posibilidad de que la autoridad administrativa pueda evitar ejercer la competencia signada indebidamente.

3. Responsabilidad.
La demora o negligencia en el ejercicio de la competencia o la falta de su ejercicio cuando ello corresponda, constituye falta disciplinaria imputable a la autoridad respectiva, configurándose el ejercicio de la competencia como un deber público. Ello implica también responsabilidad imputable a la Administración como tal, si es que origina un daño a los particulares, así como a la autoridad administrativa propiamente dicha, siendo que ésta última no depende del régimen laboral al que esté sometido el funcionario público respectivo.

4. Esencialidad.
La competencia es elemento esencial del acto administrativo, y en consecuencia, constituye un requisito de validez del mismo. Evidentemente, la ausencia de competencia, sea respecto al lugar (o territorio), la materia, el grado, la cuantía o el tiempo, acarrearía la nulidad del acto administrativo, teniendo en cuenta que en nuestra legislación no existe propiamente el concepto de anulabilidad del acto administrativo.

5. Fin público
La Competencia administrativa está enfocada a una finalidad de interés común o, en todo caso, de utilidad pública. La autoridad administrativa ejerce su competencia en función del fin público que le da origen a la misma. Situación contraria genera la llamada desviación de poder, que ocurre cuando el acto administrativo se ha dictado con un fin distinto al previsto por el legislador. Para que ocurra la denominada desviación de poder – tan mentada por la doctrina europea - debe haber una autoridad administrativa con competencia, que haga uso de poder para un fin distinto del conferido por la ley.

6. Jerarquía
La competencia administrativa opera en términos de jerarquía entre los órganos administrativos que componen la Administración Pública. La competencia asignada a un ente administrativo le corresponde en un nivel determinado dentro del organigrama del mismo, en términos de materia, grado y territorio. Sin embargo, y como veremos a continuación, se presume la desconcentración de la competencia en los órganos de inferior jerarquía al interior de una entidad. A su vez, se encuentra proscrita, en principio, la posibilidad de intervención de una autoridad administrativa en la competencia de otra, aun cuando aquella sea superior jerárquico de la primera, salvo que se haya autorizado legalmente la avocación.


5.5. LA DIVISION DE LA COMPETENCIA POR RAZON DEL TERRITORIO, DE LA MATERIA Y DE GRADO.

COMPETENCIA

Es la medida o el alcance de la jurisdicción, es decir, el limite que la ley señala para el ejercicio de la jurisdicción a cargo de cada uno de los distintos órganos jurisdiccionales.

La competencia es la aptitud otorgada a los jueces por la ley para conocer en causas determinadas según la materia, grado, valor o territorio.

Desde un punto de vista subjetivo: La competencia es el deber y el derecho que tiene el juez de administrar justicia en un proceso específico.

Desde un punto de vista objetivo: la competencia es la enunciación de las reglas dadas para atribuir a los distintos jueces el conocimiento de determinados casos.

EN RAZON DEL TERRITORIO: Esta competencia es la atribuida por los Códigos Procesales y por las leyes específicas. Significa el conocimiento de una causa o proceso a un juez que ejerce su jurisdicción en el ámbito de una circunscripción judicial determinada.
Ejemplos: El lugar donde se encuentra situada la cosa litigiosa, donde sucedieron los hechos o donde se celebro o debe cumplirse el contrato, según el caso; el domicilio del demandado.

EN RAZON DE LA MATERIA: las leyes de organización de los tribunales contemplan los casos que deberá entender cada juez en razón de la materia del juicio, por ello encontramos jueces de distintos fueros, ya sea civil, penal, familiar, etc., en una misma circunscripción judicial.

EN RAZON DEL GRADO: se refiere a la doble instancia, ya que generalmente todo proceso tiene una primera instancia, y puede tener una segunda instancia ante la cámara de apelación respectiva, mediante el Recurso de Apelación. Algunas veces y dentro del fuero federal, existe una tercera instancia ordinaria ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación. También los Tribunales superiores de los Estados y la Suprema Corte de Justicia de la Nación pueden entender en los llamados recursos extraordinarios cuando se refieren a cuestiones típicamente de derecho (interpretación y aplicación de las leyes).