TEMA 1. LA ACTIVIDAD DEL ESTADO

TEMA 1

LA ACTIVIDAD DEL ESTADO


1.1. ELEMENTOS FUNDAMENTALES DEL CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO


CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Todas las organizaciones sociales de cualquier tipo y cualquier centro de imputaciones jurídicas que no sea la persona humana física, existen siempre en función de ésta y por medio del Derecho, por lo que los perfiles todos de su existencia y acción tienen que tomar forma jurídica. No tiene por ello nada de especial que los Poderes públicos y en concreto la Administración pública sean enteramente criaturas del Derecho, siendo totalmente determinadas en su ser y en su operar por el ordenamiento jurídico. El Derecho administrativo es la parte del Derecho que configura el ser mismo y la acción de la Administración pública en cuanto tal, es el Derecho público de la Administración pública.

Este Derecho es esencialmente, y en primer lugar, un conjunto de cosas, de iura ―potestades, derechos, facultades, obligaciones, cargas― que corresponden a la Administración pública, específicamente en su condición de Poder público y que la constituyen como tal.

Derivadamente, entendemos también por Derecho administrativo el conjunto de principios y normas que atribuyen, miden y determinan todas esas cosas. Es decir, nos adscribimos a una concepción realista y no normativa del derecho, aunque con esta precisión se puede aceptar la visión normativa.

a) Definiciones y contenido


CRITERIO FORMAL
Se entiende como el conjunto de normas jurídicas que regulan la organización y funcionamiento del poder ejecutivo (la critica que se hace al respecto, es que no precisa la naturaleza ni el contenido de las normas de tal organización y funcionamiento)

CRITERIO SUBJETIVO
Rama del derecho público que regula:
a) La organización de la actividad de la administración pública así como de las personas que integran a ésta.
b) Los servicios públicos como aspecto predominante dentro del contexto administrativo.
c) El buscar la justicia administrativa esto es con la finalidad de que exista una adecuación entre los administradores y administrados.

CRITERIO MATERIAL
Es el conjunto de reglas relativas al servicio público (la crítica es que el derecho administrativo abarca varias actividades y no solamente el servicio público)

CONCEPTO DE GABINO FRAGA
Es la estructura y organización del poder ejecutivo, los medios patrimoniales y financieros que la administración pública necesita para su función y sostenimiento con el ejercicio de las facultades que el poder público debe realizar bajo la forma de la función administrativa, así como la situación de los particulares con respecto a la administración.

CONCEPTO DE ACOSTA ROMERO
Conjunto de normas del derecho público que regulan la organización, estructura y actividad de la parte del Estado que se identifica con la administración pública o poder ejecutivo, sus relaciones con otros organismos del Estado, con otros entes públicos y con los particulares.


El derecho administrativo es la rama del derecho publico interno, constituido por el conjunto de estructuras y principio doctrinales, y por las normas que regulan las actividades directas o indirectas de la administración publica como órgano del poder ejecutivo federal, estatal y/o municipal, la organización, funcionamiento y control de la cosa publica; sus relaciones con los particulares, los servicios públicos y demás actividades estatales.

El derecho administrativo se caracteriza por ser:

1. Común: Es un derecho que, al igual que el derecho civil, es común a todas las actividades (municipales, tributarias, etc.) y sus principios son aplicables a todas esas materias.

2. Autónomo: Es una rama autónoma del Derecho, tiene sus propios principios generales, se autoabastece; es decir es un sistema jurídico autónomo paralelo al derecho privado.

3. Local: Es un derecho de naturaleza local porque tiene que ver con la organización política en nuestro país; es decir que habrá un derecho administrativo nacional, estatal o municipal.

4. Exorbitante: Excede la órbita del derecho privado, porque donde hay una organización estatal hay derecho administrativo. No hay plano de igualdad entre partes, ya que una de ellas es el Estado, que tiene facultades de poder público.


1.2. LA ACTIVIDAD DEL ESTADO Y EL CONCEPTO DE ATRIBUCIONES

Para que el Estado pueda cumplir con el objetivo de procurar el bienestar y mandato del pueblo, realiza una serie de actividades a través de sus distintos órganos con base en planes, programas y proyectos que sirven como parámetros para su trabajo y desempeño.

El Doctor Andrés Serra Rojas (1994, p. 19) dice que la actividad del Estado se origina en el conjunto de operaciones, tareas y facultades –jurídicas, materiales y técnicas- para actuar, y que le corresponden como persona jurídica de Derecho Público y que realiza por medio de los órganos que integran la Administración Pública.

Por su parte, para Gabino Fraga (1993 p. 13), la actividad del Estado es el conjunto de actos materiales y jurídicos, operaciones y tareas que realiza en virtud de las atribuciones que la legislación positiva le otorga. El otorgamiento de dichas atribuciones obedece a la necesidad de crear jurídicamente los medios para alcanzar los fines.

Esa legislación positiva a la que se refiere Fraga es, según Reinhold Zippelius (1998 p. 49), el conjunto de reglas fundamentales sobre la convivencia en un Estado y puede denominársele “Constitución” en sentido material.

De acuerdo con la teoría constitucional actual, a este conjunto pertenecen no sólo las normas fundamentales sobre la organización del Estado, sino también las disposiciones sobre cuáles son los órganos supremos del Estado, la designación de sus titulares, las funciones y facultad de regulación que les corresponde, el modo en que proceden y colaboran entre sí, etc. Además, incluye los derechos y libertades fundamentales de los ciudadanos, sus obligaciones, forma de fiscalizar al Estado, etc.

La actividad del Estado, con base en los planteamientos revisados, se enfoca hacia tres áreas principales:

1. El mantenimiento y preservación del orden interno.
2. El equilibrio en las relaciones externas.
3. El desarrollo de la nación en todos sus ámbitos.

El primer aspecto trata, de manera directa, con la seguridad pública, el cumplimiento de las leyes, etc. El segundo, se refiere a asuntos del orden diplomático, incluso de tipo económico. El tercer punto es muy amplio, pero se puede afirmar, sin mayores preámbulos, que el desarrollo nacional tiene que ver con:

La dotación, mantenimiento y mejoramiento de los servicios públicos.
El crecimiento económico a través del fomento de la inversión tanto nacional como extranjera.
El desarrollo de infraestructura en muchos otros puntos: carreteras, industria, mano de obra calificada, energía, etc.

La determinación de campos específicos en los puntos anteriores es injerencia del derecho así como de muchas otras disciplinas del conocimiento humano: la economía, la administración pública, la ingeniería y la tecnología, y por supuesto, la Ciencia Política.

Desde esta perspectiva, el Doctor Andrés Serra Rojas (1994 p. 26) tiene una clasificación de la actividad del Estado de acuerdo con las formas que asume la intervención estatal en cumplimiento de las políticas económicas y políticas:

Acción de ordenamiento. Alude al establecimiento del orden jurídico nacional, tanto federal como local;
Acción de regulación. El Estado influye activamente en el mercado con diversos instrumentos financieros;
Acción de sustitución. El Estado protagonista del proceso económico, o sea, una participación directa en organizaciones que producen bienes y servicios en el mercado; y
Acción de orientación y coordinación. Plan Nacional de Desarrollo y planes particulares y específicos de la actividad económica. El Estado rector de la economía nacional.

A partir del punto anterior, se especifican las tres categorías de atribuciones o zonas de competencia estatal:

Primera categoría: La reglamentación de la actividad privada, que consiste en regular la actividad de los particulares en las relaciones que ellos tienen entre sí, con el fin de asegurar el buen orden de estas relaciones.

Segunda categoría: El fomento, limitación y vigilancia de la actividad privada. El fomento consiste en facilitar o ayudar la actividad privada y presenta formas múltiples y variadas y la vigilancia que implica una intervención del Estado en ocasión de las diferentes manifestaciones de una actividad privada, con el propósito de ejercer sobre ellas una cierta acción particular y asegurar así la observación de la reglamentación que le es impuesta, bajo la forma de control, de una declaración del particular o de una autorización previa.

Tercera categoría: La situación total o parcial de la actividad privada por la actividad del Estado. El Estado reemplaza al particular o se combina con él, y le proporciona el servicio o prestación.

Finalmente, el Doctor Andrés Serra Rojas (1994 pp. 27-28) da una clasificación más, dividiendo la actividad administrativa en cuatro grupos:

Una actividad que se refiere a la organización jurídica objetiva o subjetiva del ente administrativo;
Una actividad para conseguir los medios necesarios para el funcionamiento de la actividad estatal;
Una actividad dirigida a asegurar el orden jurídico y la seguridad social en las relaciones internas y la seguridad del Estado en las relaciones externas, y
Una actividad dirigida a proporcionar utilidad a los particulares, bien de orden jurídico –como el servicio de registro de la propiedad-, bien de orden económico-social en relación con las necesidades físicas, económicas, intelectuales, etc. de la población.


CONCEPTO DE ATRIBUCIONES

En el ámbito jurídico político, se entiende por atribución estatal, lo que al estado le corresponde hacer, por lo que se puede considerar como el contenido de la actividad del Estado.

Roger Bonnard, establece que “las atribuciones son las tareas, los trabajos que el Estado realiza, ellas constituyen los objetos de su actividad. Esta noción de atribución corresponde sensiblemente a la de profesión para los individuos”.

Este autor reconoce tres categorías de atribuciones estatales:

Primera: Ubica la reglamentación de la actividad privada, mediante la cual se regula la actividad de los particulares para asegurar el buen orden de sus relaciones entre si.

Segunda: Se refiere al fomento, limitación y vigilancia de la actividad privada.

Tercera: Contempla la sustitución parcial o total de la actividad de los particulares por la actividad estatal.

ENRIQUE SAYAGUES LAZO, establece que el término atribución es impreciso y propone el término cometido, por lo que para este autor uruguayo “los cometidos son las diversas actividades o tareas que tienen a su cargo las entidades estatales conforme al derecho vigente”.

ENRIQUE SILVA CIMMA, estima que se pueden distinguir con precisión tres conceptos:

- Servicio. Cuerpo orgánico
- Actividad. Acción desarrollada por este servicio y con miras a conseguir un fin.
- Cometido. Fin buscado por el servicio y que se alcanza por medio de la actividad.

1.3. LA EXTENCION DE LAS ATRIBUCIONES DEL ESTADO

La extensión de las atribuciones del Estado guarda una estrecha relación con las diversas tendencias o sistemas sociales, que históricamente han surgido en el transcurso de la evolución social.

En el Estado actual de este debate, se precisan diversas tendencias que se disputan el lugar preeminente. El liberalismo, el socialismo y el comunismo con sus numerosas ramas y desviaciones.

El liberalismo capitalista es la exaltación del hombre como base del progreso social. En el ser humano existen elementos propios y vigorosos para estimular el desarrollo social que se debe concretar y proteger. Son esas fuerzas las que lo sostienen, sin necesidad de intromisiones peligrosas que destruyan las libertades fundamentales. Es el fortalecimiento de los intereses que tiene a su cargo el Estado.

El Estado sólo se justifica por los servicios públicos y por los fines sociales que tiene a su cargo.


Las tendencias socialistas, modernas se sitúan desde la organización democrática del Estado Federal, el socialismo cristiano, o el socialismo integral o solidarista, hasta las tendencias más radicales como el socialismo planificado. El socialismo cuenta con numerosos sistemas, doctrinas, opiniones, que organizan en formas muy complicadas la acción del Estado moderno. El socialismo de actualidad se nutre en los principios de un socialismo moderado, que se opone al principio colectivista del comunismo, en sus dos corrientes principales: la organización soviética y la democracia popular china, apoyada en las grandes tesis del marxismo, la concepción materialista de la historia y la socialización de los instrumentos de producción.

El liberalismo como sistema o doctrina está liquidado o en proceso de su total liquidación, porque ha llenado su misión histórica y es una mera referencia a un sistema caduco en la historia de las instituciones políticas y económicas.

Liberalismo, desde los siglos XVIII y XIX a la fecha. Respecto al valor histórico del liberalismo, nada tenemos que objetar, pues el liberalismo cumplió su misión gloriosa al destruir en su época las formas arcaicas de la vida social del Estado monárquico absolutista y despótico, que amparaban intereses y prejuicios de otros tiempos.

Los defensores actuales del liberalismo sostienen que éste es un sistema de principios universales y hasta eternos, los cuales no podrán desaparecer, porque sobreviven en los principios o verdades que toda sociedad juzga como invariable, y agregan que muchos de los males de la era moderna, se deben al olvido o negación de esos valores o ideales del viejo liberalismo.

El orden de nuestros días es radicalmente diferente al orden que gobernó al Estado liberal.

1.4. EL RÉGIMEN JURIDICO DEL ESTADO. DERECHO PÚBLICO Y DERECHO PRIVADO.


El derecho público se distingue del derecho privado, en que en el primero se trata de relaciones jurídicas entre el Estado y los particulares o bien entre entes estatales entre si.

Cuando la norma es aplicada al Estado, la norma esta interconectada con el derecho público. En el derecho Público hay a menudo una relación de subordinación (porque se le concede al Estado una superioridad jurídica sobre el particular, un número de atribuciones superiores, a los derechos individuales del habitante, a diferencia del derecho privado que es mas frecuente la coordinación, ya que los sujetos se encuentran allí en un plano de mas igualdad.

La distinción entre derecho público y derecho privado no es a priori, no se tratan de que las normas de derecho público tengan una estructura diferente a las normas de derecho privado ni que matemáticamente unas a otras complementen situaciones de interés general y de interés individual, sino tan solo que las leyes que rigen las relaciones del Estado con los particulares van acumulando prerrogativas y privilegios para el Estado. Además algunos principios de tales leyes deben regular situaciones que no se dan sino en el caso del Estado: todo lo relativo a la organización, funcionamiento y actividad de los poderes públicos y el control de los servicios públicos monopolizados emplea principios diversos de los del derecho común. Esas prerrogativas y disposiciones peculiares constituyen un todo estructurado y regido por principios propios, las que empiezan siendo excepciones se tornan en norma general y así las normas del derecho privado se ven desplazadas por aquellas. Es lógico independizar metodológicamente a ese conjunto de principios correlativos y concordantes entre sí que resultan discordantes y extraños al derecho público.